II SAB/Kr 36/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 stycznia 2015r. skargę oddala. K. S. wniósł skargę na bezczynność Starosty [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając mu: naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 14 ust 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, wnosząc o: 1) zobowiązanie Starosty [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sprawie "zestawienia podróży służbowych Starosty [...] J. P. za rok 2014 rozliczonych delegacjami służbowymi ze wskazaniem miejsca docelowego podróży (celu), przyczyny odbycia podróży służbowej oraz kwoty wypłaconej z tytułu podróży służbowej", 2) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że 29 stycznia 2015 r. złożył drogą mailową wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie "zestawienia podróży służbowych Starosty [...] J. P. za rok 2014 rozliczonych delegacjami służbowymi ze wskazaniem miejsca docelowego podróży (celu), przyczyny odbycia podróży służbowej oraz kwoty wypłaconej z tytułu podróży służbowej". W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] przesłał informację o tym, że żądana informacja ma charakter przetworzony i nie będzie udzielona, jednocześnie przesyłając informacje, które - zdaniem skarżącego - nie mają związku z wnioskiem, wobec czego skarga jest uzasadniona. Skarżący podniósł, że nie wie, czy w stosunku do jego wniosku została wydana decyzja odmowna, czy też ma wykazać przesłankę szczególnej istotności a takiego żądania wobec niego nie sformułowano. Uważa jednak, że proste spisanie danych z archiwizowanych deklaracji wyjazdów służbowych nie stanowi "informacji przetworzonej". Z nią mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy dla udzielenia informacji konieczne jest przetworzenie informacji źródłowych (pierwotnych). Tymczasem przedmiotem jego wniosku były właśnie informacje proste, nieprzetworzone. Wniosek należy uznać za nierozpoznany do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 29 stycznia 2015 r. (data wpływu do Urzędu 30.01.2015 r.) poinformowano go pismem z dnia 13 lutego 2015 r., że nie ma możliwości udzielenia informacji w formie określonej we wniosku, gdyż Starostwo Powiatowe w L. nie prowadzi ani nie dysponuje tego rodzaju zestawieniami, o jakie prosił Wnioskodawca, a ich sporządzenie wymaga sięgnięcia do znacznej ilości dokumentów źródłowych oraz ich szczegółowej analizy, do czego muszą być zaangażowane konkretne osoby. Poinformowano wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Jednocześnie pouczono o konieczności wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji, o którą wnioskuje, właśnie ze względu na jej charakter. Dodatkowo, wychodząc naprzeciw ewentualnym potrzebom informacyjnym wnioskodawcy został on poinformowany jakie informacje z zakresu kosztów podróż) służbowych Starosty [...] są w posiadaniu Urzędu i takie informacje zostały mu przesłane w formie elektronicznej, mimo że K. S. nie składał dodatkowego wniosku w przedmiotowej sprawie. Zaznaczono, iż powyższej odpowiedzi na wniosek K. S. udzielono w terminie ustawowym określonym w art. 13 ust 1 u.d.i.p. Wnioskodawca w terminie 14 dni od otrzymania pisma informującego go o przyczynach niemożności udostępnienia informacji w żądanej przez niego formie nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w innej formie aniżeli pierwotnie żądanej, czyli nie zmodyfikował swojego wniosku. Nie wykazał także, mimo wskazań organu w tym zakresie, iż w przedmiotowej sprawie spełniona jest przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej przez niego informacji. Tym samym w ogóle nie ustosunkował się do pisma skierowanego w tej sprawie od organu. Jeszcze jednak przed upływem terminu przewidzianego w art. 14 ust.2 u.i.d.p. tj. w dniu 18.02.2015 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynęła skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Organ mając na uwadze treść art. 14 ust 2 u.i.d.p. ze względu na fakt, że K. S. w ogóle nie ustosunkował się do pisma, jakie przesłano mu w dniu 13 lutego, wydał w dniu 2 marca (tj. po upływie 14 dni) decyzję umarzającą postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która również doręczona została wnioskodawcy. W ocenie organu, wbrew zarzutom strony skarżącej nie doszło do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a postępowanie organu było prawidłowe i nie uchybiło przepisom prawa. Żądana przez wnioskodawcę informacja w istocie stanowiła bowiem informację przetworzoną. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji takiej informacji. W tej kwestii kierować należy się orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny prawa. Powołano się na rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w Wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. II SA/Wa 1720/05 z których wynika że w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje w dniu złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Skarżący w swojej skardze wyraził pogląd, że żądane przez niego informacje są informacją prostą, nie przetworzoną, jednakże nie podał argumentów uzasadniających swoje stanowisko. Wniosek o udostępnienie informacji dotyczących podróży służbowych Starosty [...] nie był jedynym wnioskiem złożonym w tym czasie przez skarżącego. W okresie od grudnia 2014 r. do lutego 2015 r. złożył on łącznie 6 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Organ zawsze udzielał odpowiedzi na wnioski złożone przez K. S. w terminie ustawowym określonym w art. 13 ust 1 u.d.i.p. Podkreślono, że w Starostwie Powiatowym w L. nie funkcjonuje centralny rejestr poleceń wyjazdów służbowych, a informacje (co do miejsca, celu, przyczyn podróży), o które prosił wnioskodawca widnieją na poszczególnych drukach poleceń wyjazdów służbowych, które przechowuje się zbiorczo po ich rozliczeniu. Należałoby, więc ze znacznej liczby takich druków najpierw wyselekcjonować te z 2014 r., następnie z nich wyselekcjonować te dotyczące Starosty [...], a później jeszcze sporządzić zestawienie żądane przez wnioskodawcę, jako że prosił o udostępnienie informacji w formie elektronicznej. Co do kwot wypłaconych z tytułu podróży służbowych trzeba dokonać analizy wszystkich wypłaconych należności Staroście [...] w 2014 r., następnie wyselekcjonować, te które należne były za przejazdy służbowe, a później ponownie sporządzić ich zestawienie w połączeniu z pierwszym zestawieniem. Zaznaczono, że ilość podróży Starosty [...] jest znaczna, a polecenia przelewu zawierają jedynie informację "za delegacje służbowe" bez wskazania miejsc docelowych. Fakt, że w przedmiotowej sprawie sporządzenie informacji żądanej przez wnioskodawcę wymagałby sięgnięcia do znacznej ilości dokumentów źródłowych oraz ich szczegółowej analizy, a następnie sporządzenia zestawień o szczegółowych cechach i kryteriach określonych przez wnioskodawcę, w ocenie organu uzasadnia przyjęcie stanowiska, że jest to informacja publiczna przetworzona. W proces jej wytworzenia musiałyby zostać zaangażowane konkretne osoby, których praca jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania urzędu, zwłaszcza w toku prowadzonych w tym czasie trzech postępowań kontrolnych. Właśnie na kryterium "zakłócania normalnego toku pracy" danego pomiotu wskazał NSA w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (sygn. I OSK 792/11). Co do trybu postępowania, jaki organ obrał w sprawie, powołano pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. II SA/Wa 1720/05, wedle którego: Charakter żądanej informacji publicznej wpływa nie tylko na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji publicznej (a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia). Przepis art. 14 ust. 2 ww. ustawy uzależnia możliwość uzyskania informacji publicznej (zarówno informacji przetworzonej, jak i nieprzetworzonej) od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca życzyłby sobie jej udostępnienia. Innymi słowy, gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem winien poinformować wnioskodawcę, w jakim przypadku i w jaki sposób (dotyczy też formy) byłoby to możliwe. Przez "sposób" należy rozumieć: 1) określony tryb postępowania, formę wykonania czegoś; 2) zespół cech charakterystycznych dla czyjegoś zachowania, styl; 3) to, co umożliwia uzyskanie, osiągnięcie, wykonanie czegoś; środek; możliwość (według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" pod redakcją prof. Stanisława Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003). W świetle cytowanego wyżej art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy dysponent informacji publicznej przetworzonej winien więc powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z kolei, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji. Z tych względów została wydana decyzja umarzająca postępowanie w sprawie udzielenie informacji publicznej. Następnie podkreślono że wbrew temu co podaje skarżący - organ, wskazał na konieczność wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego. Zwrócono także uwagę, iż strona skarżąca jest z zawodu radcą prawnym z wieloletnią praktyką zawodową jeżeli chodzi o pracę w samorządzie. W ocenie organu skargę K. S. - złożoną przed upływem terminu do ewentualnej modyfikacji wniosku bądź też wykazania istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego -uznać należy za przedwczesną. Zdaniem organu nie doszło do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie organ podjął czynności prawem przewidziane i nie można uznać iż "milczał wobec wniosku K. S.. Skarżący nie tylko został poinformowany w sposób należyty o charakterze żądanej przez niego informacji, jak i o przesłankach koniecznych do wykazania dla jej udostępnienia. Następnie organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślić należy, że skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, w szczególności zażaleniem wnoszonym w trybie art. 37 k.p.a. Ten pogląd jest poparty utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. I OSK 1089/14). Z tego też względu skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako spełniająca warunki formalne podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Dokonując kontroli sądowej postępowania Starosty [...] w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził stanu bezczynności, bowiem organ w przepisanym terminie podejmował prawnie dopuszczalne czynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu administracji 29 stycznia 2015 r. o godz. 18.36 drogą elektroniczną. Jednak faktyczna data wpływu w godzinach urzędowania to 30 stycznia 2015 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. ) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei ust. 2 art. 13 stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 14 ust. 1 u.i.d.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ustęp 2 art. 14 stanowi natomiast że : "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Starosta uczynił zadość wymogom art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i w dniu 13 lutego 2015 r. (a więc w terminie 14 dni od 30 stycznia 2015 r.) wystosował drogą elektroniczną pismo do skarżącego o niemożności udostępnienia informacji w żądanej formie w terminie określonym w art. 13 ust 1 u.d.i.p. W piśmie tym poinformowano, że żądane we wniosku informacje stanowią informacje przetworzone, których udostępnienie wymaga wykazania szczególnej istotności interesu publicznego w ich uzyskaniu. Ponieważ skarżący nie odpowiedział na to pismo, organ skorzystał z regulacji, jakie daje art. 14 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i po upływie 14 dni od wystosowanego powiadomienia umorzono postępowanie decyzją z dnia 2 marca 2015 r. Podkreślenia wymaga, że czternastodniowy termin do udzielenia przez skarżącego odpowiedzi na pismo z dnia 13 lutego 2015 r. upływał w piątek 27 lutego 2015 r., a decyzja została wydana następnego dnia roboczego - w poniedziałek 2 marca 2015 r. Również w tym przypadku organ nie dopuścił się żadnej zwłoki w podjęciu stosownych czynności. W tym miejscu należy podkreślić, że kwestia zasadności tej decyzji, a więc kwalifikacja samej informacji jako przetworzonej, a także zastosowanej procedury i jej prawidłowości badana może być w rozpoznawanym środku odwoławczym od decyzji, o którym pouczono skarżącego, a w dalszej kolejności przed sądami administracyjnymi. Kognicja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie obejmuje tych kwestii, lecz jedynie badanie, czy Starosta dokonał określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej czynności w zakreślonym przepisami tej ustawy w terminie. W dacie wniesienia skargi to jest w dniu 18 lutego 2015 r. Starosta [...] nie pozostawał w bezczynności, bowiem przesyłając skarżącemu drogą e-mail pismo z dnia 13 lutego 2015 r. wypełnił obowiązek ciążący na nim na podstawie art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.i.d.p. Biorąc powyższe pod uwagę skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić, jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.