II SAB/Kr 37/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowe; II. stwierdzić, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. postanawia zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2013r. P. S. i W. S., działający na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się w formie elektronicznej do Gminy Miasta, o udostępnienie informacji o ulicy [...] - boczna, a mianowicie kto odpowiedzialny jest za zarząd wyżej wymienionej ulicy, o udostępnienie dokumentu zaświadczenia Starostwa Powiatowego w G., o braku sprzeciwu w przedmiocie wykonania robót budowlanych – o który wg P. S. miasto G. wnioskowało oraz o uzupełnienie informacji publicznej udzielonej na wniosek P. S. i W. S. w dniu 21 stycznia 2013, znak: [...], o dokument urzędowy będący w posiadaniu miasta G., który określa lokalizację geodezyjną wraz z opisem geometrii przedmiotowej ulicy. Pismem z dnia 11 lutego 2013r. Burmistrz Miasta udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia 28 stycznia 2013r., informując, że o zamiarze wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia zawiadomiono właściwy organ tj. Starostwo Powiatowe w G.. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa Budowlanego (Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 z późn.zm.) zgłoszenia dokonano 30 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, do robót budowlanych można było przystąpić, jeżeli właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia, po ustawowym terminie przystąpiono do robót w terminie jak w zgłoszeniu. Ponadto Burmistrz Miasta G. informuje, że granice działki będącej przedmiotem zgłoszenia zostały wskazane w gruncie (terenie). Wobec nieudzielenia informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, pismem z dnia 22 lutego 2013 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta G. w postępowaniu wszczętym pismem z dnia 28 stycznia 2013r. stanowiącym wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: zobowiązanie skarżącego organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w zakreślonym ustawowo terminie, zobowiązanie Burmistrza Miasta G. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przytoczył okoliczności faktyczne sprawy i powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta G. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, podał że żądana informacja publiczna została udzielona w niepełnym zakresie i nie wyczerpała całego zakresu złożonego wniosku. Po przeanalizowaniu odpowiedzi z dnia 11.02.2013r. ponownie udzielił odpowiedzi na wniosek W. i P. S. i zgodnie z żądaniami przekazał pocztą elektroniczną odpowiedź na wszystkie żądane we wniosku informacje pismem z dnia 1 marca 2013r. Następnie do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego z dnia 19.03.2013r. uzupełniające skargę. Według skarżącego mimo udzielonej informacji skarga w dalszym ciągu jest zasadna, ponieważ Burmistrz Miasta G. w odpowiedzi na skargę sam potwierdza, że odpowiedź nie została udzielona w pełnym zakresie i nie wyczerpuję całego zakres złożonego wniosku. Ponadto w opinii skarżącego ponowne udzielenie odpowiedzi miało miejsce po upływie ustawowo zakreślonego terminu. Burmistrz Miasta G. w dniu 2.04.2013r. odpowiedział na pismo skarżącego z dnia 19.03.2013r. w którym to podkreślał, że strona skarżąca nie dochowała wymogów formalnych, zgodnie z którymi warunkiem wniesienia skargi jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Dodatkowo skarżący otrzymał kserokopie mapy geodezyjnej ze wskazaniem działki, na której realizowane były prace. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 roku pełnomocnik organu podkreślił, że organ nie posiada żadnych innych informacji i dokumentów niż te, wskazane w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia 1 marca 2013r., a dotyczących geometrii drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy wnioskiem z dnia 28 stycznia 2013r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta G., o udostępnienie informacji o ulicy [...] - boczna, a mianowicie kto odpowiedzialny jest za zarząd wyżej wymienionej ulicy oraz o udostępnienie dokumentu zaświadczenia Starostwa Powiatowego w G., o braku sprzeciwu w przedmiocie wykonania robót budowlanych – o który wg P. S. miasto G. wnioskowało i uzupełnienie informacji publicznej udzielonej na wniosek P. S. i W. S. w dniu 21 stycznia 2013, znak: [...], o dokument urzędowy będący w posiadaniu miasta G., który określa lokalizację geodezyjną wraz z opisem geometrii przedmiotowej ulicy. Prosząc o skierowanie informacji za pomocą środków elektronicznych. W dniu 11 lutego 2013r., organ udzielił informacji skarżącemu, jednak w niepełnym zakresie i nie wyczerpując całego zakresu złożonego wniosku. Następnie organ ponownie udzielił odpowiedzi i zgodnie z żądaniem przekazał pocztą elektroniczną odpowiedź na wszystkie żądania w piśmie z dnia 1.03.2013r. Zatem stan bezczynności organu ustąpił przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd na rozprawie. W konsekwencji sprawa stała się bezprzedmiotowa tak w sensie faktycznym, jak i w świetle obowiązującego prawa. Tym niemniej, za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku wydanym w sprawie (sygn. akt I OSK 2626/12), który jest typowym przykładem prawa sędziowskiego i prawotwórczej roli sądów, stwierdzić należy, że udostępnienie przez organ żądanej informacji przed dniem rozpoznania skargi przez sąd nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w całości i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W świetle wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji sąd rozpoznający skargę na bezczynność jest zobowiązany zbadać, czy organ nie pozostawał w bezczynności przed podjęciem dalszych czynności w sprawie (w rozpatrywanym przypadku przed udostępnieniem informacji). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12 wskazał, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1360/12 stwierdzając, że wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r.), z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r.) oraz z dnia 25 marca 2011r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011r.). "Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Zgodnie ze stanowiskiem sądu wyrażonym w cytowanym wyroku wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 K.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 4171 § 3 K.c. określa odpowiedzialność władzy publicznej za szkody, których źródłem są zaniechania dotyczące wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za szkody spowodowane takim działaniem, jeżeli jest to niezgodne z prawem i zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu sądowym albo administracyjnym. Ustawodawca uregulował właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań organów władzy publicznej polegające na naruszeniu obowiązku wydania orzeczenia lub decyzji. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy w terminie ustalonym przez prawo nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu. W przedmiotowej sprawie wniosek z 28.01.2013r. złożony przez stronę skarżącą w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, został rozpoznany przez Burmistrza Miasta G. w dniu 11.02.2013r., a zatem 14 dni od momentu złożenia wniosku (co nastąpiło w dniu 4.02.2013r.). Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi bowiem, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do przekroczenia ustawowego terminu zakreślonego do rozpoznania wniosku. Powyższa okoliczność stanowi zdaniem Sądu o tym, iż bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym nie daje podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Powyższa informacja udzielona przez organ została następnie sprecyzowana i rozszerzona pismem organu z 1.03.2013r. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że co do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, postępowanie należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe wobec faktu rozpoznania wniosku przez organ (pkt I). W pozostałym zakresie, działając na podstawie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczono w pkt II wyroku, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art.200 w zw. z art.201 § 1 P.p.s.a.