II SAB/Kr 39/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [....]w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA: Anna Szkodzińska (spr.) NSA: Joanna Tuszyńska Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Klubu " " w na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w skargę oddala Stowarzyszenie Klub "[.....]" w K. w dniu ..... lipca 2006 r. wystąpiło z wnioskiem do Komendanta Miejskiego Policji w K. o przesłanie kserokopii wszelkich materiałów oraz stanowisk (także ustnych) funkcjonariuszy publicznych zajętych lub związanych ze sprawą..........., w szczególności o sporządzenie kserokopii materiałów z czynności wyjaśniających. W odpowiedzi pismem z dnia ....... sierpnia 2006 r. Zastępca Naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego KMP w K. poinformował wnioskodawcę, że wniosek nie mieści się w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta nie umożliwia zapoznania się z materiałami konkretnej sprawy i w tym zakresie mają zastosowanie przepisy szczególne - k.p.k. oraz k.p.o.w. Pismem z dnia ......... sierpnia 2006 r. wnioskodawca wniósł o usunięcie naruszenia prawa polegającego na nie udzieleniu bez zbędnej zwłoki żądanej informacji publicznej. Pismem z dnia ...... października 2006 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Kontroli KWP w K. poinformował wnioskodawcę, że brak właściwego orzeczenia w sprawie wynikał z błędnej interpretacji przepisów i wskazał, że przekazano wytyczne do KMP zobowiązując go do ponownego rozpatrzenia wniosków. Pismem z dnia .....listopada 2006 r. Naczelnik Sekcji Prezydialnej KMP w K. poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność dalszych czynności i ustaleń wyznaczono nowy termin na rozstrzygnięcie wniosków na 20 listopada 2006 r. Decyzją [....] . Komendant Miejski Policji w K. (......), działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 104 k.p.a. oraz w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej, której domaga l się strona we wniosku z dnia ..... lipca 2006 roku z uwagi na prymat obowiązujących ustaw określających w sposób odrębny dostęp do informacji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 1 pkt 2 w/w ustawy wynika, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym przypadku udzielenie informacji w trybie ustawy naruszałoby przepisy innych ustaw, a konkretnie Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W odwołaniu Stowarzyszenie wskazało, że postępowanie co do którego żądano informacji publicznej dotyczyło spraw publicznych, ewentualnymi sprawcami wykroczenia byli funkcjonariusze publiczni. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia nie posiada własnych uregulowań dotyczących dostępu do akt. Art. 38 § 1 odnosi się do k.p.k., ale tylko w określonym zakresie (np. nie powołuje § 5 i 6 art. 156 k.p.k.). Oznacza to błędne założenie organu o wyłączeniu stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto w odwołaniu wskazano, że Stowarzyszenie nie było stroną w postępowaniu wykroczeniowym. W sprawie dostępu do akt zakończonego postępowania osoby nie będącej stroną nie mają zastosowania przepisy k.p.k. Prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego nie powinny być interpretowane rozszerzające. Art. 156 § 1 k.p.k. wskazuje, że odmienny tryb dostępu do akt dotyczy jedynie spraw w toku postępowania sądowego. Nie odnosi się do spraw zakończonych umorzeniem, odmową skierowania wniosku do sądu, a także samego postępowania w organie Policji. W odniesieniu do takich spraw znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia ..... grudnia 2006 r. ...........Komendant Wojewódzki Policji jako organ odwoławczy, wezwał wnioskodawcę do nadesłania aktualnego wypisu z KRS dotyczącego Stowarzyszenia, a następnie decyzją [.....] działając na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostały zbadane uprawnienia P.B. do reprezentacji Stowarzyszenia. Zapis § 9 pkt 6 statutu stowarzyszenia w zestawieniu z pkt 2 sugeruje istnienie w stowarzyszeniu rozróżnienia pomiędzy reprezentacją o charakterze potocznym, a reprezentacją w podejmowaniu czynności prawnych. Organ l instancji powinien był wystąpić do P.B. - na podstawie art. 64 k.p.a. o uzupełnienie braku we wniosku polegającego na nie podpisaniu go przez osoby uprawnione do reprezentacji Stowarzyszenia, a następnie powinien dokonać merytorycznej oceny zasadności wniosku. Pismem z dnia .......stycznia 2007 r. organ l instancji wezwał o uzupełnienie braku wniosku polegającego na nie podpisaniu go przez uprawnione osoby pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.). W odpowiedzi wnioskodawca pismem z dnia ...... lutego 2007 r. ponownie wniósł o usunięcie naruszenia prawa poprzez nie udzielenie informacji publicznej oraz wskazał, że P.B. był uprawniony do jednoosobowej reprezentacji stowarzyszenia. Powtórzył wszystkie zarzuty ze złożonego wcześniej odwołania. Decyzją [....] Komendant Miejski Policji w K. ( .......), działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 104 k.p.a. oraz w zw. z art. 30 § 1 i 3 k.p.a., "po rozpoznaniu wniosku Przewodniczącego Stowarzyszenia Klub "[....] " P.B. z dnia .......lutego 2007 r. w sprawie braku realizacji wniosku Stowarzyszenia z dnia ..... lipca 2006 r.", odmówił udostępnienia informacji publicznej, której domaga się strona. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, natomiast stosownie do art. 30 § 3 kpa strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Zgodnie z art. 38 k.c. osoba prawna działa przez swoje organy statutowe w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. W powyższej sprawie ustalono, że "zgodnie z uzasadnieniem do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2006 roku sygn. akt l OZ 1330/06, podejmowanie czynności prawnych w imieniu Stowarzyszenia "[.....] " następuje poprzez upełnomocnionych dwóch członków zarządu". Określa to § 10 pkt 2 Statutu Stowarzyszenia. Zostało to również potwierdzone uchwałą Stowarzyszenia z dnia ..... czerwca 2001 roku, gdzie wskazano, iż do ważności czynności prawnych potrzeba podpisu dwóch osób. Zatem wniosek podpisany przez przewodniczącego Stowarzyszenia Klub "[.....]" P.B. nie spełnia opisanych warunków. Stowarzyszenie Klub "[.....] " w K. wniosło do WSA w K. datowaną na dzień .....marca 2007 r. skargę "na Komendanta Policji w K. w sprawie sposobu rozpatrzenia złożonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku z ..... lipca 2006 r. o udzielenie stowarzyszeniu informacji publicznej". Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Komendanta i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku poprzez przesłanie w terminie 3 dni pełnej informacji, stwierdzenie, iż informacje o jakie wystąpiło Stowarzyszenie stanowią informację publiczną oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie wskazało, że reakcja podmiotu zobowiązanego na wniosek o udzielenie informacji publicznej winna nastąpić niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Informacja publiczna udostępniana jest w formie i w sposób zgodny z wnioskiem (art. 14 ust. 1 ustawy) chyba, że organ nie ma możliwości technicznych. W takim przypadku zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o innym sposobie udostępnienia informacji publicznej. Organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej tylko w przypadku określonym ustawą. Decyzję administracyjną może wydać jedynie organ władzy publicznej. Podmiot niebędący organem władzy publicznej powinien sporządzić odpowiednie pismo. O czynnościach tych w podanym terminie winien być powiadomiony wnioskujący. Podobnie w przypadku, jeśli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust 1 ustawy, podmiot zobowiązany jest do powiadomienia w tym terminie (14 dni od złożenia wniosku) o powodach zwłoki oraz o nowym terminie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem pomimo upływu kilku miesięcy od złożenia wniosku, Stowarzyszenie nie uzyskało określonej prawem odpowiedzi, ani też wnioskowanej informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że jego wnioski zostały podpisane przez jego organ statutowy - przewodniczącego uprawnionego zgodnie ze statutem do jednoosobowego reprezentowania Stowarzyszenia. Stowarzyszenie powtórzyło zarzuty z odwołania z dnia ...... grudnia 2006 r. dotyczące interpretacji przepisów o dostępie do akt postępowania i ich stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto wskazano, że Policja posiada własne akta i zbiory dokumentów i informacji (niezależne od akt głównych i podręcznych postępowania karnego), na podstawie których może udzielić wnioskowanej informacji publicznej. K.p.a. nie wymaga, w szczególności w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu (o czym Stowarzyszenie pomimo wydania decyzji administracyjnej w sprawie przez organ nie zostało jak dotąd powiadomione), wykazania przez stronę nie reprezentowaną przez pełnomocnika umocowania osoby podpisanej pod wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (w przeciwieństwie do uregulowań zawartych w k.p.c. i p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w K. wniósł o odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., gdyż od decyzji nr ..... Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia ........Przewodniczący Stowarzyszenia nie złożył odwołania, a przedmiotowa decyzja została odebrana przez adresata dnia 6 marca 2007 roku. Na rozprawie sądowej reprezentujący Stowarzyszenie "[....] " P.B. podniósł, że dokument z dnia .......... nie jest decyzją administracyjną, skoro zawarta w nim treść nie ma żadnej podstawy prawnej. Akt ten stanowi co najwyżej zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Podnosząc, że Sąd nie jest związany skargą, a przepisy nie wykluczają możliwości objęcie jedną skargą zarówno bezczynności organu, jak i wydanego aktu, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie, na podstawie art. 135 ppsa aktu z .........o ile uznano by, że jest on decyzją administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W pierwszej kolejności wskazać należy, że - wbrew przekonaniu skarżącego - akt podjęty przez Komendanta Miejskiego Policji w dniu ..........jest decyzją administracyjną. Akt ten zawiera wszystkie konstytutywne i konieczne dla określenia jego charakteru jako decyzji, elementy: oznaczenie organu władzy, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, podpis, a także zawiera wskazanie podstawy prawnej, uzasadnienie i pouczenie o odwołaniu. Nie ma żadnego powodu, aby dokumentowi temu przypisywać cechy znanego w nauce prawa administracyjnego tzw. "nieaktu" , czyli decyzji pozornej, bo nie zawierającej takiego elementu, bez którego w ogóle o decyzji mowy być nie może /np. rozstrzygnięcia/. Dalsze zatem rozważania dotyczyć muszą decyzji administracyjnej z dnia [.....] i jej skutków, a nie innego "dokumentu" z tej daty. Prawu administracyjnemu nie jest znana instytucja "bezwzględnej" nieważności decyzji administracyjnej. Wady decyzji dzieli się w zasadzie na nieistotne i istotne. Te ostatnie z kolei można podzielić na wady powodujące wzruszalność decyzji i wady powodujące jej nieważność. Po to jednak, aby decyzja taką wadą obarczona przestała obowiązywać i wywoływać skutki prawne, konieczne jest jej wyeliminowanie w trybie przewidzianym prawem. To domniemanie ważności oznacza między innymi, że dopóki nie zostanie, w drodze odpowiedniego aktu, stwierdzona nieważność decyzji obarczonej jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa, dopóty strona nie może skutecznie powoływać się na brak skutku prawnego związanego z faktem wydania takiej decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, że ze stanem faktycznym rozważanej sprawy nie ma związku dopuszczona wyjątkowo w orzecznictwie Sądu Najwyższego możliwość ustalenia "bezwzględnej nieważności" decyzji przez sąd powszechny w ramach postępowania w sprawach cywilnych /zwłaszcza wieczysto-księgowych - por. np. uchwała SN z 27 listopada 1984 r. III CZP 70/84 - OSNC/. Pomijając inne uwarunkowania wskazać należy, że w sprawie niniejszej nie chodzi o cywilnoprawne skutki decyzji, lecz o sam fakt jej wydania. Ten zaś fakt jest niewątpliwy. Bez względu więc na to, czy decyzja z dnia ...........jest, czy nie jest obarczona kwalifikowaną wadą, fakt jej wydania nie może być pominięty w ocenie zasadności skargi na bezczynność organu. Jest niewątpliwe i niekwestionowane, że w dacie wniesienia skargi decyzja ta już znajdowała się w obrocie. Nie przeczy temu skarżący twierdząc nawet, że od decyzji tej wniósł odwołanie. Decyzją tą zakończone zostało postępowanie przed organem l instancji. Bez znaczenia zaś pozostaje to, że rozstrzygnięcie było dla strony negatywne. W opisanej sytuacji formułowanie wobec organu zarzutu bezczynności nie znajdowało żadnego uzasadnienia: w chwili wniesienia skargi stan bezczynności nie istniał. Wbrew też poglądowi skarżącego sąd w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji Komendanta Miejskiego Policji z Dnia............ o odmowie udostępnienia żądanej informacji i podejmowania w stosunku do niej stosownych środków. To prawda, że zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /ppsa/ w celu usunięcia naruszenia prawa sąd administracyjny obejmuje kontrolą wszystkie akty i czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. "Sprawą" jednak, której dotyczy rozpatrywana skarga, nie jest wyznaczona materialnoprawnymi granicami sprawa udostępnienia informacji i treść podejmowanych w tej sprawie czynności i aktów, lecz kwestia aktywności organu w postępowaniu w tej sprawie i fakt podejmowania przez niego wymaganych prawem czynności i aktów. Ocena tych ostatnich dokonywana może być tylko w aspekcie ich procesowego skutku to jest w takim zakresie, w jakim konieczne jest to do ustalenia istnienia bądź nieistnienia stanu bezczynności. Takie granice sądowej kontroli wyznaczył sam skarżący decydując się na wniesienie skargi na bezczynność organu. Rozpoznając skargę na bezczynność organu w określonej sprawie sąd administracyjny nie może na podstawie art. 135 ppsa podejmować środków w stosunku do aktów, które w tej sprawie zostały przez organ podjęte. Na koniec dla porządku odnotować należy, że wniesiona przez Stowarzyszenie skarga dotyczyła tylko bezczynności organu, a nie decyzji przez niego wydanej. Próba "rozszerzenia" tej skargi na rozprawie sądowej, zważywszy na obowiązujący tryb wnoszenia skarg, nie mogła odnieść żadnego skutku. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w wyroku.