II SAB/Kr 40/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2012 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. w N. w przedmiocie czynności postępowania egzekucyjnego postanawia: odrzucić skargę E.S. w dniu 7 września 2011 r. złożył ustnie w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu N. w sprawie przeprowadzenia czynności postępowania egzekucyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uznając się za niewłaściwe, przekazało skargę Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 30 września 2011 r., znak: [...]. Pismem z dnia 21 grudnia 2011 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił skarżącego w trybie art. 237 § 3 w związku z art. 238 § 1 k.p.a., że jego skarga została uznana za bezzasadną. Pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. E.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Skarga została złożona za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. Pełnomocnik skarżącego sprecyzował w piśmie z dnia 31 maja 2012 r., że przedmiotowa skarga jest skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. "w zakresie przeprowadzenia czynności postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania decyzji Urzędu Miasta i Gminy P. (Naczelnika Miasta i Gminy P. ) z dnia 29 kwietnia 1974 r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego w P. przy ul. [...] (znak [...]), tj. w zakresie wykonania obowiązków ciążących na Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego z mocy prawa". Pełnomocnik skarżącego podniósł również, że w związku z niewykonaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. decyzji SKO w N. z dnia [...] lutego, znak: [...] uchylającej wcześniejszą decyzję o odmowie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zasadny jest zarzut bezczynności PINB dla Powiatu N. w zakresie realizacji obowiązku przewidzianego przepisami art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniesiono również, że oprócz podania z dnia 7 września 2011 r. i udzielonej na nie odpowiedzi w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 grudnia 2011 r., skarżący ponownie pismem z dnia 27 grudnia skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyraził niezadowolenie z bezczynności PINB dla Powiatu [...] Stwierdzono, że w związku z tym przyjąć należy, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż jego podania można potraktować jako zażalenia na nierozpoznanie sprawy w terminie, zażalenie na bezczynność wierzyciela w podjęciu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jak również wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Istotą działań skarżącego było wyrażenie niezadowolenia z powodu niewykonywania czynności egzekucyjnych przez PINB dla Powiatu N. Jako podstawę skargi wskazano art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosząc jednocześnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. naruszył postanowienia art. 35 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Zgodnie z art. 52 § 3 cyt. ustawy, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, co wynika z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu administracji publicznej w zakresie postępowania egzekucyjnego. Stronami postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954) są zobowiązani i wierzyciel oraz inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy, to jest ten, kto nie będąc zobowiązanym rości sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną (art. 38 i następne ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym, przy ustalaniu kręgu stron, nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. Na tle regulacji art. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje się, że wierzycielem może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykazujący funkcje władcze. Nie może zaś być nim ani osoba fizyczna, ani inny podmiot prawa prywatnego. Podmioty prywatne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mogą tylko za pośrednictwem wierzyciela wnosić o wszczęcie egzekucji, czy określone jej prowadzenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt: II OSK 1149/10, Lex Omega 1083549). Z powyższego wynika, że podmioty, które były stronami postępowania orzekającego (jurysdykcyjnego), a nie są zobowiązane na mocy aktu administracyjnego, nie są stronami postępowania egzekucyjnego. Wskutek tego nie służy im również skarga na bezczynność organu egzekucyjnego na zasadach ogólnych (art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W związku z nieczytelną treścią skargi, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego sprecyzował – na wezwanie Sądu – że podstawą skargi jest art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosząc jednocześnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. naruszył postanowienia art. 35 k.p.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność została złożona na zasadach ogólnych. Podmioty, które były stronami postępowania orzekającego (jurysdykcyjnego), a nie są zobowiązane na mocy aktu administracyjnego mogą skorzystać ze szczególnego uprawnienia, przewidzianego w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 6 § 1 tej ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W myśl art. 6 § 1a ustawy, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Rozstrzygnięcie, wydane po rozpatrzeniu takiego zażalenia, będzie podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym. W orzecznictwie wskazuje się, że skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest jedynym środkiem prawnym, który może być wykorzystany przez osobę trzecią (por. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r.). Również w doktrynie podkreśla się, że skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego (art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej) jest jedynym środkiem prawnym, który może być w takiej sytuacji wykorzystany przez osobę trzecią, a w szczególności podmiotowi takiemu nie przysługuje zażalenia (a następnie skarga do WSA) na bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. (zob.: R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2011, s. 39). W niniejszej sprawie skarżący nie wyczerpał opisanego wyżej trybu zaskarżenia. Wniósł co prawda skargę na bezczynność organu egzekucyjnego w podejmowaniu czynności, o których mowa w art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnego w administracji. Natomiast nie zaskarżył zapadłego w przedmiocie jego skargi rozstrzygnięcia w trybie, o którym mowa w art. 6 § 1a tej ustawy. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie rozpoznał skargę w trybie art. 237 i n. k.p.a., mimo że miał świadomość, że skarga dotyczy bezczynności organu egzekucyjnego. Skarżący nie został również pouczony o zażaleniu w trybie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednakże wady postępowania, wywołanego wniesieniem skargi na bezczynność organu egzekucyjnego do organu wyższego stopnia, nie mogą przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skoro nie został wyczerpany tryb zaskarżenia, przewidziany w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnego w administracji. Podkreślić należy, że pismo skarżącego z dnia 27 grudnia 2011 r. skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może być zakwalifikowane jako zażalenie na stanowisko tego organu wyrażone w piśmie z dnia 21 grudnia 2011 r. Nawet gdyby jednak przyjąć taką kwalifikację powyższego pisma, to przedmiotowa skarga złożona do sądu administracyjnego również nie mogłaby być uznana za dopuszczalną, gdyż do sądu administracyjnego służy w omawianym trybie wyłącznie skarga na postanowienie wydane w wyniku rozpoznania takiego zażalenia (zob.: R. Hauser, A. Skoczylas (red.): Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2011, s. 41). Z akt sprawy nie wynika, aby takie postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, a treść skargi i precyzujące ją stanowisko pełnomocnika skarżącego wskazują jednoznacznie, że nie jest to skarga na postanowienie organu wyższego stopnia w przedmiocie bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, lecz skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. "w zakresie przeprowadzenia czynności postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania decyzji Urzędu Miasta i Gminy P. (Naczelnika Miasta i Gminy P. ) z dnia 29 kwietnia 1974 r. nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego w P. przy ul. [...] (znak [...] ), tj. w zakresie wykonania obowiązków ciążących na Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego z mocy prawa". Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w art. 58 § 1 pkt 1- 5 cytowanej ustawy.