II SAB/Kr 413/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Pismem z dnia 23 września 2019 r. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gimy S. w sprawie prowadzonej przez ten organ pod znakiem [...] Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gimy S. do wydania wnioskowanej decyzji; 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 17 października 2016 r. wystąpił do Wójta Gimy S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na cele rozbudowy istniejącej drogi wewnętrznej w S. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. postanowieniem, znak [...], z dnia 16 października 2018 r. uznało, że Wójt Gimy S. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz postanowieniem, znak [...], z dnia 16 października 2018 r. uznało, że Wójt Gimy S. dopuścił się bezczynności w sprawie. Organ I instancji nie wydal nadal decyzji. Skarżący wskazał, że pomimo stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezczynności organu, organ I instancji nie wydał nadal decyzji, ignoruje wskazania SKO, nie zawiadamia o prowadzonych czynnościach, o przyczynach niezałatwienia sprawy, milczy, pozostaje w bezczynności oraz przewlekle prowadzi postępowanie. Wskazał również, że środki zaskarżenia zostały wyczerpane wezwaniem z dnia 20.10.2019 r., mając na uwadze postanowienie WSA z dnia 01.08.2019 r., sygn. akt SAB/Kr 84/19. Ponaglenie dostarczone zostało do Urzędu Gminy 20.10.2019 r. W odpowiedzi na skargę wniesionej pismem z dnia 7 października 2019 r. Wójt Gimy S. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz Gminy S. kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy tok postępowania prowadzonego na skutek złożonego w dniu 19 października 2016 r. wniosku A. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu położonego w miejscowości S., obejmującego działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...], powstałe z podziału działki o nr ewid. [...] (decyzją Wójta Gimy S. znak: [...] z dnia 3 października 2016 r.) w przedmiocie inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej drogi wewnętrznej. Organ wskazał, że przedłużające się postępowanie wynika z trudności w ustaleniu stron postępowania po osobach zmarłych Z. C. i J. C., jak również ze zmiany w numerach działek, na których ma być zlokalizowana inwestycja. Wyjaśniono, że postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt Ns [...] Sąd Rejonowy w N. T. oddalił wniosek Wójta Gimy S. o ustanowienie kuratora spadku po zmarłych Z. C. i J. C.. W związku z tym Wójt Gimy S. w dniu 25 kwietnia 2019 r. powiadomił strony o prowadzonym postępowaniu. Ponadto jedna z przesyłek wróciła do Urzędu z adnotacją "adresat wyprowadził się", co ponownie przedłuża z przyczyn niezależnych od organu, tj. brak możliwości doręczenia korespondencji stronie. Postanowieniem z dnia 28.05.2019 r. Wójt Gimy S. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie. Na ww. postanowienie zostało złożone w dniu 07.06.2019 r. przez A. P. zażalenie, które wraz z aktami sprawy w dniu 13.06.2019 r. zostało przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S.. W dniu 13.08.2019 r. do tutejszego urzędu zostało doręczone prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 7.08.2019 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gimy S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dalej organ podniósł, że po postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. znak [...] z dnia 07.08.2019r. (data wpływu do urzędu 27.08.2019r.) prowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące ustalenia osób zarządzających majątkiem spadkowym po ww. osobach, użytkujących nieruchomości, opłacających majątek gruntowy. Dokonanie stosownych ustaleń w tej kwestii umożliwi dalsze prowadzenie postępowania. Po powzięciu informacji od sołtysa wsi S. (w dniach 04.09.2019r. oraz 06.09.2019 r.), wystosowaniu wniosku o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL, w dniu 10.09.2019 r. organ wystosował wezwania do osób posiadających najprawdopodobniej interes prawny w prowadzonym postępowaniu celem złożenia wyjaśnień, z terminem 14-dniowym ich przedłożenia. Jednocześnie złożył wniosek do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o osobie przebywającej aktualnie w zakładzie karnym, celem wystosowania do niej ww. wezwania. W związku z ponagleniem A. P. z dnia 20.09.2019 r. akta przedmiotowej sprawy (w części kopie akt) pismem z dnia 26.09.2019 r. zostały przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S.. W dniu 27.09.2019r. wpłynęło pismo A. S., w którym oświadczyła ona, że jest spadkobiercą po Z. C. i J. C. oraz pismo I. C., w którym oświadczyła, że wraz z córką N. B., są spadkobiercami po zmarłym M. C. (synu Z. C. i J. C.). W dniu 02.10.2019 r. wpłynęło pismo G. Ł., w których oświadcza ona, iż jest również jednym ze spadkobierców po Z. C. i J. C.. Wyjaśniono ponadto, że na dzień udzielenia odpowiedzi na skargę organ oczekuje na odpowiedź zarówno od W. C., jak też z Krajowego Rejestru Karnego w sprawie danych kolejnego domniemanego spadkobiercy. W ocenie organu okoliczności te są od niego niezależne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 15/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. P. na bezczynność w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegało postępowanie administracyjne prowadzone po wydanym wyroku, a w istocie po zwrocie akt administracyjnych umożliwiających organowi podejmowanie czynności w sprawie, co nastąpiło 13 sierpnia 2019 r. W tym czasie w dniu 27 sierpnia 2019 r. organowi I instancji doręczono postanowienie z dnia 7 sierpnia 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające postanowienie z dnia 28 maja 2019 r. o zawieszeniu postępowania, a następnie organ podjął działania zmierzające do ustalenia dalszych stron postępowania, a to poprzez uzyskanie wyjaśnień od sołtysa wsi S. (k. 254-255 akt adm.), zwrócił się o dane osób fizycznych (k. 256-261), wezwał do udziału w postępowaniu A. S., G. Ł., W. C., I. C., N. B.. W odpowiedzi na te wezwania, stanowisko w sprawie zajęli: A. S., I. C., G. Ł. i S. Ł.. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że Wójt Gimy S. nie załatwił przedmiotowej sprawy w terminie ustawowym, co jednak nie oznacza, że jego działanie jest na tym etapie przewlekłe, czy też, że organ pozostaje w bezczynności. Licząc terminy załatwienia sprawy należy mieć na uwadze zasady określone w art. 35 §5 k.p.a., z którego wynika, że nie wlicza się do nich terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym tu wyroku z dnia 25 marca 2019 r. śmierć strony została przez ustawodawcę uznana za przyczynę powodującą konieczność wstrzymania czynności jurysdykcyjnych, skoro – w zależności od okoliczności – może stanowić jedną z przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd uznał, że pomimo braku zawieszenia postępowania istniała w dacie orzeczenia obiektywna przeszkoda do załatwienia sprawy, a organowi nie można zarzucić braku działań zmierzających do jej usunięcia. W niniejszej sprawie zainicjowanej skargą z dnia 23 września 2019 r. Sąd stwierdza, że okoliczności obiektywne stanowiące przeszkodę do wydania decyzji istnieją nadal, a organ podejmuje działania zmierzające do zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom postępowania. Na marginesie Sąd wskazuje, że na długość prowadzonego postępowania administracyjnego może mieć wpływ postawa wnioskodawcy – inicjatora postępowania, jeśli przywoła się art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron (podkr. Sądu) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Jak podnosi się w piśmiennictwie z zasady prawdy materialnej wyrażonej w tym przepisie wynika, że to organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania i zobowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Niemniej jednak z art. 7 k.p.a. wynika również obowiązek składającego wniosek aktywnego współdziałania z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (zob. H. Knysiak-Sydyka, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s.127). W przedmiotowej sprawie, na kontrolowanym etapie postępowania skarżący ograniczył swoją aktywność wyłącznie do kontestowania działań organu administracji i wnoszenia środków przeciwdziałających bezczynności i przewlekłości. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest prowadzone przez organ postępowanie wyłącznie pod kątem tego, czy działania organu mają znamiona przewlekłości lub bezczynności, nie zaś ocena skuteczności podejmowanych działań przez skarżącego, skoro korzysta on z przysługującego mu prawa do wniesienia ponaglenia czy skargi na bezczynność lub przewlekłość. Nie sposób jednak nie zauważyć, że po wyroku z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność, skarżący wniósł kolejną skargę na bezczynność już w dniu 4 kwietnia 2019 r., która skarga została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 84/19, a nadto, że pomiędzy zwrotem akt organowi a wniesieniem skargi na bezczynność upłynął niespełna miesiąc czasu. W okolicznościach sprawy działania skarżącego mogą okazać się przeciwskuteczne, nie sprzyjając szybszemu załatwieniu sprawy przez organ administracji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.