II SAB/Kr 426/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w przedmiocie nieprawidłowego odprowadzenia wód opadowych I. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki grzywnę w kwocie 500 zł ( pięćset złotych); III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki na rzecz skarżącego J.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego – J.S. na bezczynność lub przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. — Powiat Grodzki. Skarżący domagał się stwierdzenia iż, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w K. (PINB) jest bezczynnym w sprawie znak [...] lub też, że w sprawie tej działa przewlekle. Nadto wniósł o wyznaczenie organowi terminu dla wydania stosownego rozstrzygnięcia w tej sprawie stwierdzenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i obciążenie organu grzywną na zasadzie art. 154 § 6 p.p.s.a Skarżący wskazał, iż decyzją z dnia 9 października 2013 roku znak [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję PINB w K. z dnia 31.01.2012 roku nr [...] znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Po zwrocie sprawy PINB nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Zażaleniem z dnia 16 lipca 2014 roku skarżący zwrócił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ze skargą na bezczynność PINB w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 29 września 2014 toku nr [...] znak [...] organ ten uznał, iż zażalenie to jest nie zasadne z uwagi na fakt, iż PINB zawiesił postępowanie w celu ustalenia adresów stron postępowania. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem pismem z dnia 13 października 2014 roku skarżący zwrócił się do PINB w K. z wezwaniem do usunięcia stanu niezgodności z prawem polegającego jego zdaniem na nie prowadzeniu postępowania w tej sprawie mimo posiadania adresów stron postępowania, które podał organowi w protokole w dniu 27 czerwca 2014 roku. Na pismo to nie otrzymał skarżący żadnej odpowiedzi, Zdaniem skarżącego PINB w K. nie może zasłaniać się w tej sprawie brakiem danych adresowych stron, gdyż je posiada. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wskazał, iż wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowego odprowadzenia wód opadowych z posesji przy ul. [...] w K. , (działka nr [...] ). W dniu 17.08.2011 r. inspektorzy PINB w K. przeprowadzili czynności kontrolne przy udziale współwłaścicielki ww. nieruchomości B.K. , podczas których stwierdzono brak prawidłowego odprowadzenia wód odpadowych z budynku mieszkalnego. Ustalono, że teren posesji jest wybetonowany, a działka na której zrealizowany jest budynek mieszkalny nie jest wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, zatem wody opadowe odprowadzane są bezpośrednio na utwardzony teren posesji. Dodatkowo ustalono, że w związku z naturalnym nachyleniem terenu wody opadowe z wyżej usytuowanych nieruchomości spływają na działkę nr [...] , a następnie na działkę skarżącego nr [...] . Organ nadzoru budowlanego mając wątpliwości co do prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z posesji przy ul. [...] w K. , działka nr [...] obr [...] , postanowieniem z dnia 25.08.2011 r. znak: [...] w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał współwłaścicieli ww. nieruchomości do przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej. Zgodnie z art. 10 k.p.a. pismem z dnia 02.01.2012 r. PINB w K. zawiadomił strony niniejszego postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. PINB stwierdził, iż koniecznym w niniejszej sprawie było zastosowane przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane, precyzującego ustawowe obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego wynikające z art. 61 ww. ustawy, mającego na celu usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku w zakresie odprowadzenia wód opadowych. Dnia 31.01.2012 r. PINB wydał decyzję, znak: [...] , którą nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w K. , działka nr [...] obr. [...] doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z § 28 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 09.10.2013 r., znak [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB po zwrocie akt administracyjnych z organu odwoławczego tj. 16.01.2014r. podjął czynności, celem ustalenia aktualnego kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 07.08.2014 r., znak: [...] organ zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, do dwóch miesięcy od dnia ustalenia adresów korespondencyjnych dla stron niniejszego postępowania. Zdaniem PINB podejmował on czynności, celem precyzyjnego ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz ich adresów do doręczeń, o czym świadczy choćby fakt wystosowania dnia 05.09.2014 r. pisma do Urzędu Stanu Cywilnego w K. z prośbą o wydanie skróconego aktu zgonu A.K. oraz pismo skierowane dnia 25.09.2014 r. do Wydziału I Cywilnego Sądu Rejonowego dla K. –K. w sprawie udzielenia informacji o postępowaniu spadkowym po zmarłym A.K. Wobec wiedzy, iż spadek po ww. osobie zmarłej nie został objęty w posiadanie, PINB w K. - Powiat Grodzki, działając na podstawie art. 30 § 5 k.p.a. dnia 04.12.2014 r. skierował do Sądu Rejonowego dla K. _k. Wydział I Cywilny w K. wniosek o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego po zmarłym A.K. W związku ze spełnieniem przesłanek z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ, postanowieniem z dnia 08.12.2014 r., znak: [...] zawiesił niniejsze postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie odprowadzania wód opadowych z nieruchomości zlokalizowanej na dz. nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. , do czasu wyznaczenia kuratora spadku nieobjętego po zmarłym. PINB zauważył, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek wniesionego zażalenia strony skarżącej na niezałatwienie w terminie przez tut. organ przedmiotowej sprawy, wydał dnia 23.09.2014 r. postanowienie nr [...] , znak: [...] , którym nie wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki terminu załatwienia niniejszej sprawy. Organ ten uznał, że działania podjęte przez organ świadczą o prawidłowym prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz braku przesłanek świadczących o bezczynnym lub przewlekłym działaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. PINB podkreślił, iż podejmował działania w niniejszej sprawie, w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego oraz ich adresów do doręczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując kontroli przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a zatem skarga jest w pełni uzasadniona. Na wstępnie wyjaśnić należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (zob. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11). Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych, jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie również innego rodzaju opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Zatem skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ będzie miało miejsce, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). Z tych przyczyn w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Analizując przebieg kontrolowanego postępowania należy wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w pewnym zakresie zadośćuczynił ustawowym obowiązkom związanym z niezałatwieniem sprawy w terminie tj. zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2014 r. i wyznaczał termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od dnia ustalenia adresów korespondencyjnych dla stron postępowania. Formalnie realizował zatem procesowy obowiązek określony w art. 36 k.p.a. Niemniej jednak okoliczność ta nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Istotne z tej perspektywy są bowiem czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie, a zatem fakt występowania poszczególnych czynności organu i ich treść analizowana w kontekście stanu faktycznego i prawnego postępowania. Wskazać należy, iż PINB akta administracyjne z organu odwoławczego otrzymał w dniu 16 stycznia 2014 r. podczas gdy jakiekolwiek czynności w sprawie podjął dopiero w dniu 21 lutego 2014 r. tj. dołączył z odrębnego postępowania postanowienia stwierdzające nabycie spadku po zmarłych, a następnie dopiero w dniu 7 sierpnia 2014 r. wezwał B.K. do złożenia wyjaśnień w sprawie, czyli po ponad 6 miesiącach od zwrotu akt. Zwrócić należy uwagę, iż miało to miejsce dopiero po złożeniu przez skarżącego zażalenie na bezczynność PINB w dniu 16 lipca 2014 r. PINB wystosował dnia 05.09.2014 r. pismo do Urzędu Stanu Cywilnego w K. z prośbą o wydanie skróconego aktu zgonu A.K. oraz dnia 25.09.2014 r. pismo do Wydziału I Cywilnego Sądu Rejonowego dla K. –K. w sprawie udzielenia informacji o postępowaniu spadkowym po zmarłym A.K. Następnie PINB w K. - Powiat Grodzki, dopiero dnia 04.12.2014 r. skierował do Sądu Rejonowego dla K. –K. Wydział I Cywilny w K. wniosek o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego po zmarłym A.K. , podczas gdy już w dniu 31 października 2014 r. otrzymał z Sądu pismo informujące, iż w Sądzie nie toczy się postępowanie spadkowe po zmarłym A.K. . Postanowieniem z dnia 08.12.2014 r., znak: [...] zawiesił niniejsze postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie, do czasu wyznaczenia kuratora spadku nieobjętego po zmarłym. Sąd wskazuje, iż w jego ocenie czynności w niniejszym postępowaniu podejmowane są w zbyt dużych odstępach czasu co wskazuje na nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. Wobec powyższego Sąd w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prowadzone w sposób przewlekły. Równocześnie Sąd na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę okoliczność, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. akta otrzymał w dniu 16 stycznia 2014 r., w dniu 21 lutego 2014 r. tj. dołączył z odrębnego postępowania postanowienia stwierdzające nabycie spadku po zmarłych, a następnie dopiero w dniu 7 sierpnia 2014 r. wezwał współwłaścicielkę nieruchomości do złożenia wyjaśnień w sprawie, co doprowadziło do ustalenia, iż jedna ze stron postępowania zmarła. Sąd wymierzył przewidzianą przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywnę. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, jednakże w ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania ze względu na długość trwania miało szczególnie naganny charakter, który uzasadniał zastosowanie tego środka dyscyplinującego. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.