II SAB/Kr 43/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 28 stycznia 2016 r. skargę oddala Pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. S.K. zwrócił się do Starosty S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez umożliwienie wglądu w akta postępowania administracyjnego znak: [....] prowadzonego przez Starostę S. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku usługowo - handlowego, budowa myjni samochodowej 4 stanowiskowej, oświetlenia zewnętrznego zbiornika p. poż., kanalizacji deszczowej, przebudowa linii SN, budowa stacji transformatorowej wraz z przyłączem NN, komunikacji wewnętrznej oraz parkingów na działce ewid. nr [....] - obręb S". Wniosek S.K. wpłynął do organu 1 lutego 2016 r. Starosta S. zwrócił się o opinię prawną radcy prawnego i otrzymał ją 8 lutego 2016 r. Z opinii wynikało, że akta należy udostępnić z poszanowaniem informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Starosta wystąpił też do inwestora o zajęcie stanowiska, czy przedmiotowe akta postępowania zawierają informacje, które inwestor chciałby chronić ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto organ poinformował S.K. pismem z dnia 12 lutego 2016 r., że żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ trwają ustalenia, czy akta przedmiotowego postępowania administracyjnego zawierają dane wymienione w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. W dniu 23 lutego 2016 r. do Starosty wpłynęła odpowiedź inwestora, który wniósł o nieudostępnianie żądanych akt sprawy. Pismem z dnia 3 marca 2016 r. Starosta S. poinformował S.K. , że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego umożliwi mu wgląd w akta sprawy, a wnioskowana informacja zostanie udostępniona w ograniczonym zakresie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W dniu 18 lutego 2016 r. S.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której zarzucił Staroście S. bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 28 stycznia 2016 r., domagając się zobowiązania Starosty S. do udostępnienia, w terminie 14 dni informacji publicznej zgodnie z wnioskiem poprzez dopuszczenie do wglądu w akta postępowania administracyjnego znak: [....] Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego, postępowanie Starosty S. nosi znamiona bezczynności, gdyż postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę stanowi klasyczny przykład postępowania administracyjnego toczącego się przed organem administracji publicznej w ramach jego właściwości i posiadanych kompetencji. Skarżący podniósł, że w takiej sytuacji udostępnieniu podlegać powinno wszystko, co znajduje się w aktach takiego postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy czy prywatny. W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że od momentu wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (1 lutego 2016 r.) do dnia udostępnienia wnioskowanej informacji (10 marca 2016 r.) podejmowane były stosowne działania zmierzające do prawidłowego załatwienia tego wniosku. Starosta powołał się na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podkreślił, że dochowany został dwumiesięczny termin do załatwienia przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Podkreślić trzeba, że prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), zwana dalej "udip". W myśl przepisu art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 udip, który to przepis w ust. 1 pkt 4 lit. "a" zalicza treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. W świetle przytoczonych przepisów Konstytucji RP oraz udip w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że "Informacją publiczną będzie nie tylko decyzja organu, ale także i dokumentacja wytworzona w trakcie procesu decyzyjnego przez pracowników organu, któremu sprawa została przydzielona do załatwienia. Dokumentacja ta bowiem stanowi podstawę podjęcia decyzji przez organ władzy w sprawie publicznej, będąc wyrazem działalności tego organu w ramach jego kompetencji" (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2157/12). Ponadto akta spraw administracyjnych - z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną - stanowią informację publiczną (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 953/13). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności poprzedzających wniesienie przedmiotowej skargi, zwrócić też należy uwagę na treść art. 13 ust. 1 udip, zgodnie z którym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej jednak, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1135/12 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) - na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Zgodnie z art. 13 ust. 2 udip możliwe jest wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej i w takim przypadku podmiot udostępniający jest zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Zatem od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Dlatego należy przyjąć, że jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, mieszczący się w ramach wyznaczonych przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyklucza zarzut bezczynności. Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że wniosek S.K. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Starosty S. 1 lutego 2016 r., który to organ w terminie czternastu dni podjął czynności zmierzające do prawidłowego załatwienia tego wniosku (uzyskanie opinii prawnej, wystąpienie do inwestora), a przede wszystkim w dniu 12 lutego 2016 r. poinformował skarżącego, że żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip, ponieważ trwają ustalenia, czy akta przedmiotowego postępowania administracyjnego zawierają dane wymienione w art. 5 ust. 1 i 2 udip. W ocenie Sądu, działania Starosty S. wypełniły dyspozycję zawartą w art. 13 ust. 2 udip i spowodowały, że organ w dacie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności. Starosta z zachowaniem 14-dniowego terminu od złożenia wniosku powiadomił skarżącego o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje objęte wnioskiem. Sąd nie doszukał się po stronie organu oznak wskazujących na to, że podjęte przez organ działania związane z załatwieniem wniosku są czynnościami pozornymi, a podana motywacja przedłużenia terminu niezgodna z rzeczywistym stanem rzeczy. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w dniu 18 lutego 2016 r., a więc w dacie wniesienia skargi, Starosta S. nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego, który wpłynął do organu 1 lutego 2016 r. W konsekwencji uznać należało, że przedmiotowa skarga była bezzasadna, ponieważ została złożona, gdy nie upłynął jeszcze, uzasadniony ze względu na treść art. 13 ust. 2 udip, przedłużony termin udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego. Dlatego też skarga, jako przedwczesna, podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ppsa.