II SAB/Kr 46/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zakopanem na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie; 2. stwierdza, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zakopanem (dalej: skarżący) jest bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy, powodując tym samym utratę przez uczestników postępowania zaufania do organu administracji publicznej oraz brak załatwienia sprawy w sposób wnikliwy i szybki. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie miesiąca od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; a także o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał skarżący, w dniu 22 czerwca 2022 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 7 września 2017 r. znak: OŚ.6341.109.2013.MT udzielającej J. B. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z potoku [...] na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej oraz zrzut równoważnej ilości wody wylotem do potoku [...]. W ramach postępowania wyjaśniającego zarejestrowanego w Prokuraturze Rejonowej w Zakopanem pod prokurator za pismem z dnia 12 października 2022 r. zwrócił się do organu o udzielenie informacji dot. biegu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uzyskując następnie odpowiedź, że postępowanie nie może zostać zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 stycznia 2023 r. Następnie, kolejnym pismem z dnia 28 lutego 2023 r. zwrócono się o przesłanie kolejnej informacji o biegu postępowania oraz przesłanie akt sprawy. Wobec nieudzielenia odpowiedzi przez organ, pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. ponowiono żądanie oparte na podstawie art. 69 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, dodatkowo żądając także przedstawienia prokuraturze pisemnych wyjaśnień odnośnie do przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na pisma z dnia 28 lutego 2023 r. oraz 14 kwietnia 2023 r. organ za pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. poinformował, że postępowanie nie zostało w dalszym ciągu zakończone, a organ jest w trakcie przygotowywania rozstrzygnięcia. Równocześnie organ wskazał, że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. był wpływ do organu dużej ilości wniosków, związanych z inwestycjami liniowymi (zarówno drogowymi, jak i kolejowymi), które mają skomplikowany charakter, co wymaga wszechstronnego oraz wyczerpującego rozpoznania przedkładanych przez podmioty dokumentacji. W dwóch ostatnich latach oraz obecnie GDDKiA z/s w Warszawie buduje 4 nowe drogi ekspresowe (SI, S7, S52, S74), a spółka P. S.A. prowadzi modernizację linii kolejowych o nr: 8,25,97,98,99,104 i 133. Są to inwestycje priorytetowe, dla których organ w ciągu ostatnich dwóch lat rozpatrywał około 180 wniosków o wydanie pozwoleń wodnoprawnych. Skarżący wskazał, że kolejny raz zwrócono się do ww. organu o informację dot. biegu postępowania za pismem z dnia 14 grudnia 2023 r., otrzymując odpowiedź z dnia 27 grudnia 2023 r., że postępowanie do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone, a o wydaniu decyzji Prokuratura Rejonowa w Zakopanem zostanie bezzwłocznie poinformowana. Skarżący podkreślił, że bezczynność organu spowodowała utratę przez uczestników postępowania zaufania do organu administracji publicznej oraz brak załatwienia sprawy w sposób wnikliwy i szybki. Postępowanie toczy się już od ponad półtorej roku, a w sprawa w dalszym ciągu nie została zakończona. Skala przekroczenia terminu do załatwienia sprawy przez organ ma charakter rażący. Skarżący dodał, że w niniejszej sprawie prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, a zatem w świetle powyższego - nie miał obowiązku poprzedzić ponagleniem skargi na bezczynność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że 13 lutego 2024 r. zakończył przedmiotowe postępowanie i wydał decyzję, w której stwierdził nieważność w/w decyzji Starosty Tatrzańskiego. Kopia w/w decyzji została przesłana do Prokuratury Rejonowej w Zakopanem. Wobec powyższego organ nie pozostaje w bezczynności. Organ dodał, że nie miał możliwości załatwienia sprawy w terminie z powodu wpływu do tut. organu dużej ilości wniosków, w tym: w roku 2022: 758 spraw, a w roku 2023: 800 spraw. Wnioski rozpatrywane przez tut. organ związane są min. z inwestycjami liniowymi (zarówno drogowymi, jak i kolejowymi) i mają skomplikowany charakter, co wymaga wszechstronnego oraz wyczerpującego rozpoznania przedkładanych przez podmioty wnioskujące dokumentacji. Ponadto wskazane powyżej decyzje realizowane są przy wysokich nakładach finansowych (powyżej miliona) oraz z dofinansowaniami unijnymi, gdzie kluczowym zagadnieniem są terminy ich realizacji oraz wydatkowania środków z dofinansowania. Przedmiotowe inwestycje objęte są tzw. "spec ustawami". Sam ustawodawca założył ich priorytetowy charakter ze względu na interes społeczny. W dwóch ostatnich latach oraz obecnie na terenie RZGW w Krakowie GDDKiA z/s w Warszawie buduje 4 nowe drogi ekspresowe (SI, S7, S52, S74), a spółka P. S.A. prowadzi modernizację linii kolejowych o nr 8, 25,97, 98, 99,104 i 133. Są to inwestycje priorytetowe, realizowane w interesie publicznym, dla których organ w ostatnich trzech latach rozpoznał ponad 190 wniosków o wydanie pozwoleń wodnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). Przed dalszymi rozważaniami należało zaznaczyć, że w sprawie miał miejsce wyjątek przewidziany w art. 52 § 1 in fine P.p.s.a., tj. skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, w tym przypadku ponagleniem. Ten uprzywilejowany sposób wnoszenia skargi przez prokuratora ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Tak też było w niniejszej sprawie. Przechodząc do meritum należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 K.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Jak stanowi art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z kolei z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy ani w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Z tej perspektywy istotne w sprawie jest wskazanie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu organ wystosował 22 czerwca 2022 r. Do 29 czerwca 2022 r. zostało ono doręczone wszystkim stronom postępowania. Kolejna czynność organu jest datowana na 22 lipca 2022 r. i jest to informacja o sposobie udostępnienia akt sprawy na żądanie [...] Parku Narodowego. Z akt sprawy wyłania się obraz niepodejmowania w tym okresie żadnych czynności, które zmierzałyby do załatwienia sprawy. Dopiero 19 października 2022 r. organ zawiadomił strony o skorzystaniu z instytucji przewidzianej w art. 36 K.p.a. i wskazał, że przewidywany termin rozpatrzenia sprawy to 30 stycznia 2023 r. Wyjaśnieniem dla wystosowania powyższego pisma w tym terminie jest fakt, że dzień wcześniej, tj. 18 października 2022 r., organ otrzymał monit od prokuratora. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że przedłużeniu może ulec termin, który jeszcze nie upłynął. W przeciwnym wypadku, gdy termin zakończył bieg, nie ma już czego przedłużać, gdyż z bezskutecznym upływem terminu nastąpił już stan bezczynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 marca 2021 r., II SAB/Gl 210/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2024 r., II GSK 268/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2023 r., II GSK 181/23). Nawet jeśliby korzystnie dla organu przyjąć, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, to termin jej załatwienia upłynął po dwóch miesiącach od wszczęcia postępowania, tj. w sierpniu 2022 r. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy w październiku 2022 r. nie mogło być skuteczne, bowiem od już od sierpnia tego roku organ był w bezczynności. Co więcej, organ nie dotrzymał terminu, który sam sobie wyznaczył. Do 30 stycznia 2023 r. bowiem organ nie poinformował stron o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazał im nowego terminu załatwienia sprawy. Mimo kolejnych pism prokuratora z 28 lutego, 14 kwietnia i 14 grudnia 2023 r. organ również nie poinformował stron postępowania zgodnie z art. 36 K.p.a., ograniczając się do korespondencji z prokuratorem. Warto zaznaczyć, że na również na pismo z 28 lutego 2023 r. organ początkowo nie zareagował, dopiero wpływ kolejnego monitu prokuratora z 14 kwietnia 2023 r. (którego to pisma notabene nie ma w aktach sprawy, jednak jego otrzymanie potwierdza organ w piśmie z 17 kwietnia 2023 r.) spowodowało reakcję organu. Z kolei dopiero wniesienie skargi z 23 stycznia 2024 r. do sądu administracyjnego było wystarczającym motywatorem dla organu do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji z 13 lutego 2024 r. W tym dniu zakończył się okres bezczynności organu. Tym samym należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku. Stwierdzoną bezczynność należało zakwalifikować jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Dla dokonanej przez Sąd oceny charakteru bezczynności organu znaczenie miało wielokrotne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy (bezczynność trwała ponad siedemnaście miesięcy), długotrwałe zaniedbywanie obowiązków wynikających z art. 36 § 1 K.p.a., oraz trwanie przez organ w bezczynności mimo kilkukrotnych monitów prokuratora. Oceny Sądu nie zmieniły argumenty organu dotyczące dużego wpływu spraw do organu. Okoliczności te nie mogą rodzić negatywnych skutków dla stron i wpływać na ograniczenie ich ustawowego prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Należy podkreślić, że jeśli organ nie mógł załatwić sprawy w terminie, to nic nie stało na przeszkodzie, aby realizował obowiązki wynikające z art. 36 § 1 K.p.a. Skoro zaś po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie nastąpiło załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, musiało to skutkować umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. sentencji wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego nie orzeczono, bowiem w myśl art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a. prokurator nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.