II SAB/Kr 469/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie wydania opinii w formie postanowienia dotyczącej nałożenia lub zwolnienia z obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntu rolnego skargę oddala W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wydania opinii w formie postanowienia dotyczącej nałożenia lub zwolnienia z obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntu rolnego przez Burmistrza Miasta i Gminy. Wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, 2) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny, 3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi W. K. podał, że złożył do Starostwa Powiatowego w M. wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej części działki [...] w klasie bonitacyjnej RIVa o powierzchni 0,1485 ha w miejscowości K., gmina M.. Stosownie do zapisu art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pismem z dnia 15 lipca 2019 r. Starostwo Powiatowe w M. zwróciło się do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o wydanie opinii w formie postanowienia w przedmiocie zwolnienia lub nałożenia obowiązku zdjęcia warstwy próchniczej z ww. nieruchomości. W dniu 26 lipca 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy, wydał postanowienie w przedmiocie rzekomej niemożliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 106 § 3 k.p.a. tj. dwóch tygodni. Jednocześnie ww. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 12 sierpnia 2018 r., argumentując powyższe rzekomą potrzebą przeprowadzenia oględzin nieruchomości celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Termin wskazanych oględzin został wyznaczony na dzień 12 sierpnia 2019 r. Skarżący wskazał, że na podstawie postanowienia nie sposób było zrozumieć, co ma być przedmiotem czynności wskazanych oględzin. Nie odmawiając organowi formalnej możliwości przeprowadzania oględzin podkreślono, iż zgodnie art. 85 § 1 k.p.a. oględziny przeprowadzane są w "razie potrzeby". Nie sposób ustalić, jako to "potrzeba" uzasadniała przeprowadzenie oględzin w tym przypadku i jakie konkretnie czynności podczas tych oględzin miały zostać przeprowadzone. W związku z powyższym skarżący wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W odpowiedzi na ponaglenie SKO postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2019 r. stwierdziło, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem w dniu 18 sierpnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał przedmiotowe postanowienie - pozytywnie opiniujące zdjęcie warstwy próchniczej. Skarżący nie zgadza się z argumentacją podniesioną w postanowieniu SKO, bowiem organ ten nie odniósł się do samej celowości zarządzenia w niniejszej sprawie oględzin nieruchomości - co spowodowało przedłużenie postępowania i w ocenie skarżącego było całkowicie niecelowe i nieuzasadnione. Skarżący pismem z dnia 31 lipca 2019 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy m.in. z zapytaniem, w ilu przypadkach w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 lipca 2019 r. w postępowaniach dotyczących wydania opinii w formie postanowienia przeprowadzono oględziny nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe zapytanie Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, iż z uwagi na "brak informacji o nieprawidłowościach" we wskazanym okresie na 13 wydanych opinii w formie postanowienia nie przeprowadzono ani jednych oględzin - za wyjątkiem wniosku skarżącego. Z uwagi na lakoniczną odpowiedź w zakresie rzekomego pozyskania przez organ bliżej nieokreślonych informacji o bliżej nieokreślonych nieprawidłowościach, skarżący pismem z dnia 20 sierpnia 2019 r. wniósł o doprecyzowanie: formy, daty, treści, źródła rzekomych informacji o tychże nieprawidłowościach. W odpowiedzi na wskazany wniosek, Burmistrz Miasta i Gminy pismem z dnia 2 września 2019 r. wskazał, iż o rzekomych nieprawidłowościach polegających na rzekomym rozpoczęciu prac ziemnych przed wydaniem opinii w formie postanowienia na działce nr [...] w K. miał zostać powiadomiony telefonicznie (25 lipca 2019 r.) oraz pisemnie (29 lipca 2019 r. pismem z dnia 24 lipca 2019 r.) przez bliżej nieokreślonego mieszkańca K. . W nawiązaniu do wskazanego pisma, skarżący wniósł o wydanie mu kopii przedmiotowego pisma bliżej nieokreślnego mieszkańca K. w zakresie rzekomych nieprawidłowości złożonego Burmistrzowi Miasta i Gminy w dniu 29 lipca 2019 r. Jednocześnie skarżący wniósł o udzielenie mu informacji, czy z rzekomej rozmowy telefonicznej z dnia 24 lipca 2019 r. została sporządzona jakakolwiek notatka służbowa. W odpowiedzi na wskazany wniosek Burmistrz Miasta i Gminy pismem z dnia 25 września 2019 r. odmówił przesłania skarżącemu kopii wskazanego pisma powołując się na ochronę prywatności "tajemniczego mieszkańca K. ". Do zapytania w zakresie sporządzenia notatki służbowej organ w ogóle się nie odniósł. W świetle powyższego skarżący jest przekonany, iż na gruncie niniejszej sprawy przedłużenie rozpoznania niniejszej sprawy nie miało jakichkolwiek podstaw prawnych oraz faktycznych. Postanowienie w zakresie przedłużenia postępowania spowodowane rzekomą koniecznością przeprowadzenia oględzin było spowodowane tylko osobistym negatywnym stosunkiem Burmistrza Miasta i Gminy J. Szlachetki do osoby skarżącego. Skarżący wielokrotnie krytykował obecnego Burmistrza Miasta i Gminy i jego kompetencje. W ocenie skarżącego organ nie tylko przewlekle prowadził sprawę, zarządzając bezcelowe dokonanie oględzin nieruchomości bez podstawy faktycznej, lecz w sposób istotny naruszył zasadę budowania zaufania obywateli do organów władzy publicznej wynikającą z art. 8 k.p.a. Oparcie decyzji procesowych w ramach czynności postępowania administracyjnego na rzekomych informacjach i dokumentach niezalegających w aktach sprawy stanowi rażące naruszenie zasady jawności postępowania, informowania uczestników oraz rozpatrywania sprawy administracyjnej w oparciu o materiał dowodowy zalegający w aktach sprawy i dostępny dla stron. Ostatecznie wskazano, iż Burmistrz Miasta i Gminy nie był w ogóle podmiotem uprawnionym do wydania decyzji w zakresie zwolnienia lub nałożenia obowiązku zdjęcia warstwy próchniczej z nieruchomości gruntowej, lecz był nim Starosta - wydawał li tylko opinię w tym zakresie. Dlatego też nawet gdyby skarżący "rozpoczął prace ziemne", (co nie miało miejsca) pozostawało to całkowicie poza kompetencją organu - Burmistrza Miasta i Gminy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Podniesiono, że nie jest prowadzone postępowanie, o którym mowa w skardze, bowiem Burmistrz wydał w tej sprawie postanowienie w dniu 12 sierpnia 2019 r., a SKO postanowieniem z 23 sierpnia 2019 r. stwierdziło, że ponaglenie złożone przez stronę 31 lipca 2019 r. jest nieuzasadnione. Skoro postępowanie nie jest prowadzone, to skarga na przewlekłość postępowania jest bezprzedmiotowa. Ponieważ wniesienie tej skargi jest – zdaniem organu – oczywiście nieuzasadnione, należy zasądzić od skarżącego koszty na podstawie art. 208 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu tego postępowania jest w orzecznictwie sądów administracyjnych dyskusyjna. Szeroką analizę tego zagadnienia przeprowadził Naczelny Sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. II OSK 3036/17, przedstawiając dwa odmienne poglądy na omawianą kwestię. Według pierwszego z nich, prezentowanego np. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13 wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Według drugiego poglądu, podzielanego również przez skład orzekający w sprawie sygn. II OSK 3036/17, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pierwsze wskazane stanowisko tj. przyjmuje, że wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu postępowania administracyjnego nie czyni tej skargi w całości bezprzedmiotową ani bezzasadną. Aktualne brzmienie art. 149 p.p.s.a. niejako rozdziela orzekania w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na kilka niezależnych od siebie części. I tak na przykład, jeśli w dacie wniesienia skargi stan przewlekłości istniał, jednak ustał przed datą wyrokowania, to należy umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo do dokonania czynności, co jednak nie zwalnia Sądu z obowiązku rozstrzygnięcia, czy owo przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także nie wyklucza możliwości nałożenia na organ grzywny albo zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. W ocenie Sądu takie brzmienie omawianego przepisu pozwala na dokonanie oceny, czy istniał stan przewlekłości postępowania również w stosunku do takiego postępowania, które było zakończone już w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Takie stanowisko prezentuje NSA w Warszawie np. w wyroku z dnia 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 349/18, gdzie stwierdzono: "pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym po wydaniu w sprawie decyzji kończącej postępowanie, skarga na przewlekłość jest zasadniczo niedopuszczalna, jest błędny". Podzielając powyższe należało za pozbawiony podstaw uznać wniosek organu o umorzenie postępowania, a także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania z uwagi na "oczywistą bezzasadność" skargi. Strona skarżąca miała prawo skorzystać z możliwości weryfikacji przez sąd administracyjny, czy sposób prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w istocie mieścił się w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania. Definicja pojęcia przewlekłości postępowania znajduje się w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Dokonując oceny kolejnych podejmowanych przez organ czynności pod kątem tej definicji należy przypomnieć, że datą wszczęcia postępowania przed Burmistrzem Miasta i Gminy jest dzień 16 lipca 2019 r. Tego dnia wpłynął do organu wniosek Starosty [...] o wydanie opinii w sprawie nałożenia lub zwolnienia z obowiązku zdjęcia warstwy próchniczej gleby z gruntu rolnego oznaczonego, jako część działki nr [...] o pow. 0,1485 ha w klasie bonitacyjnej RIVa /teren zmeliorowany/ - zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Opiniowanie to odbywa się w trybie i na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. Zgodnie z § 3 tego przepisu organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Zgodnie z § 4 organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W myśl § 5 zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z kolei § 6 art. 106 k.p.a. przewiduje, że w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia. W świetle powyższych regulacji dwutygodniowy termin do wydania opinii upływał 30 lipca 2019 r. Ostatecznie wydanie postanowienia opiniującego nastąpiło 12 sierpnia 2019 r., a więc po upływie kolejnych dwóch tygodni. W dniu 26 lipca 2019 r. skierowano do skarżącego postanowienie wydane na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. – informujące o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 12 sierpnia 2019 r. oraz zawiadomienie o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości w dniu 12 sierpnia 2019 r. o godz. 10:00. Oględziny odbyły się [...] 2019 r. i tego samego dnia wydano postanowienie opiniujące. Wbrew twierdzeniom skarżącego w przesłanych do WSA w Krakowie aktach administracyjnych znajduje się zarówno notatka służbowa z odbytej dnia 25 lipca 2019 r. rozmowy telefonicznej "z anonimową Panią sąsiadującą z działką ewidencyjną nr [...] w K. (...) na temat robót budowlanych prowadzonych na gruncie w/w działki" (k. 6), jak i niepodpisane pismo "Mieszkanki [...]" w tej samej sprawie (k. 7). Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności trzeba przyjąć, że istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tj. oględzin. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Zarówno wyznaczenie terminu oględzin, jak i samo zakończenie procesu opiniowania przez wydanie postanowienia nastąpiło bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie istniały podstawy prawne (art. 106 § 4 k.p.a.) oraz podstawy faktyczne (potrzeba weryfikacji okoliczności zgłaszanych przez anonimową mieszkankę K. , które mogły mieć wpływ na wynik sprawy) do przeprowadzenia dowodu z oględzin. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a zatem w sprawie nie stwierdzono przewlekłości postępowania. Dlatego też Sąd oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 151 p.p.s.a.