II SAB/Kr 485/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 stycznia 2018 r. I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy R. do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia [ ] z dnia 15 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia [....] z dnia 15 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [ ] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 14 marca 2019 r. Stowarzyszenie [....] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wójta Gminy Raciechowice w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku stowarzyszenia z dnia 15 stycznia 2018 r., co – w ocenie strony skarżącej – stanowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie strony przeciwnej do rozpatrzenia wniosku z dnia 15 stycznia 2018 r.; 2) stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy Raciechowice miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że od 10 lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana w ten sposób informacja z całego kraju udostępniana jest następnie szerokiej publiczności na stronie internetowej. W ramach powyższego, w dniu 15 stycznie 2018 r. skarżący złożył drogą elektroniczną do Wójta Gminy Raciechowice wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Wniosek nadany został spod listy mailingowej o nazwie [email protected], na której znajdował się pobrany z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Raciechowice jej adres elektroniczny. Ponieważ w terminie przewidzianym przez art. 13 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie zrealizował wniosku, w dniu 26 marca 2018 r. wnioskodawca drogą elektroniczną wystosował w tej sprawie monit, a wobec dalszego milczenia organu gminy, w dniu 21 czerwca 2018 r. ponowił wniosek za pośrednictwem ePUAP. Doręczenie wniosku potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Pomimo to do dnia złożenia skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Skarżący przy nadawaniu swojego wniosku do Wójta Gminy Raciechowice ostatecznie dokonał większych aktów staranności niż przewiduje to orzecznictwo sądowe – skorzystał bowiem również z Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP), specjalnie dedykowanej komunikacji obywateli z jednostkami administracji publicznej, która umożliwia składanie pism elektronicznych ze skutkiem prawnym bez konieczności stosowania podpisu kwalifikowanego (Profil Zaufany). Najpierw więc skarżący wysłał swój wniosek na adres poczty elektronicznej wskazany w BIP organu, a następnie na skrytkę ePUAP przypisaną Gminie Raciechowice, miał więc wszelkie dane po temu, aby ufać, że wniosek trafi do wójta tej gminy, jako, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, kierownika urzędu gminy, że poczta i skrytka są obsługiwane, a pisma odbierane – szczególnie, że uzyskał UPP. W ocenie strony skarżącej, Wójt Gminy Raciechowice dopuścił się rażącej bezczynności, dla której to kwalifikacji najistotniejsze znaczenie ma czas, jaki upłynął od dnia wysłania wniosku (14 miesięcy) oraz fakt bezskutecznego monitowania i ponowienia wniosku przez skarżącego. Pomimo to do dzisiaj nie doczekał się on żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Raciechowice wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wyjaśnił, że nieudzielenie odpowiedzi i tym samym nieudostępnienie informacji publicznej nie było działaniem celowym Wójta Gminy, a ewidentnym uchybieniem pracownika. Brak odpowiedzi na powyższy wniosek był wyjątkowy z uwagi na fakt, że tego samego rodzaju wnioski pochodzące od strony skarżącej były i nadal są załatwiane w przewidzianym przepisami prawa terminach, o czym świadczy chociażby fakt, że na wniosek takiej samej treści, który wpłynął do Urzędu dnia 31 sierpnia 2019 r., w dniu 2 września 2019 roku Urząd udzielił Stowarzyszeniu Obrona Zwierząt pismem [....] odpowiedzi na wszystkie zadane przez Stowarzyszenie pytania, tak jak czynił to też w latach poprzednich. Wyjątkowa okoliczność powstała wyłącznie w przedmiocie niniejszego wniosku. Przyczyną nieudzielenia odpowiedzi Stowarzyszeniu [....] dotyczącej roku 2017 było uchybienie spowodowane zmianami organizacyjnymi w Urzędzie Gminy Raciechowice i zwolnienie pracownika, w którego kompetencji należało zajęcie się tą sprawą. Pracownik merytoryczny nie przekazał zakresu wszystkich czynności osobie zastępującej, co doprowadziło do zaistniałej sytuacji. Działanie Wójta Gminy Raciechowice było wyłącznie incydentalną sytuacją. Po powzięciu informacji o zaniechaniach Wójt Gminy podjął wszelkie działania celem minimalizacji negatywnych sutków tego działania. Akta sprawy potwierdzają opisane w skardze okoliczności złożenia wniosku z dnia 15 stycznia 2018 r. oraz późniejszego monitu. Wniosek dotyczył następujących informacji: 1) z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2017 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt?; 2) z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2017 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom?; 3) ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2017 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich); 4) jaki był w 2017 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)?; 5) ponadto prosimy o udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2017 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że przedmiotowa informacja została udostępniona wnioskodawcy pismem z dnia 21 października 2019 r. sprostowanym pismem z dnia 31 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Ocenę zaistniałego w niniejszej sprawie stanu rzeczy wypada rozpocząć od zwrócenia uwagi na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Zagwarantowane tym przepisem prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, CBOSA). Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dalej wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). W niniejszej sprawie to, że Wójt Gminy Raciechowice generalnie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stanowi okoliczność bezsporną i, w ocenie Sądu, niebudzącą wątpliwości. Bezsporne i oczywiste jest także to, że żądana informacja stanowiła informacja publiczną. Z akt sprawy wynika, że wniosek został załatwiony przez udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji – przy czym nastąpiło to po wniesieniu skargi (skarga wpłynęła do organu w dniu 18 marca 2019 r., a informacja została udostępniona pismem z dnia 21 października 2019 r. sprostowanym pismem z dnia 31 października 2019 r.). W tym stanie rzeczy postępowanie co do ewentualnego zobowiązania organu do dokonania czynności lub wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Rozstrzygnięcie w tej mierze zostało zawarte w pkt I sentencji wyroku. Aktualna pozostała natomiast potrzeba oceny, czy organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, taką bezczynność należało skonstatować, bowiem udostępnienie informacji nastąpiło po upływie terminu ustawowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Bezczynność ta, w ocenie Sądu, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (znalazło to wyraz w pkt II sentencji wyroku). Przekroczenie terminu ustawowego było bardzo znaczne – organ pozostawał w bezczynności około dwudziestu miesięcy. Organ pozostawał w bezczynności pomimo wniesionego przez wnioskodawcę monitu, co więcej, pozostawał w bezczynności przez znaczny czas nawet po wniesieniu skargi, która również nie została przekazana Sądowi w terminie. W tym stanie rzeczy wyjaśnienie przedstawione w odpowiedzi na skargę (zmiany organizacyjne, uchybienie obowiązkom przez pracownika) nie może zmienić oceny co do tego, że doszło do naruszenia prawa, ani oceny co do tego, że miało ono charakter rażący. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149 § 1 i 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.