II SAB/Kr 51/17

Kraków, dnia 24 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku z 11 listopada 2016 r. postanawia: skargę odrzucić. A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, wniesioną w dwóch osobnych pismach datowanych na 10 stycznia 2017 r., opisując w obu z nich przedmiot zaskarżenia jako bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku skarżącego z 11 listopada 2016 r. o wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: 1. położonej przy ul. [...] w [...] , 2. położonej przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że skarga ta (wniesiona w dwóch osobnych pismach datowanych na 10 stycznia 2017 r.) dotyczy tego samego pisma Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. znak [...] Wojewoda wskazał, że pismem z 11 listopada 2016 r. skarżący wniósł m.in. o zwrócenie się przez Wojewodę do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przesłanie decyzji reaktywującej prywatne przedsiębiorstwo pn. Państwowe Przedsiębiorstwo [...] , względnie o złożenie do sądu wieczystoksięgowego w [...] wniosku o wykreślenie nieistniejącego podmiotu. Dalej Wojewoda wskazał, że wniesiona skarga nie dotyczy żądania zawartego w piśmie skarżącego z 11 listopada 2016 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 20 lutego 2017 r. wezwano skarżącego, aby sprecyzował, terminie 7 dni, co jest przedmiotem skargi z dnia 10 stycznia 2017 r. (wniesionej w dwóch osobnych pismach) opisanej jako skarga na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 11 listopada 2016 r. znak: [...] (oznaczenie organu administracji publicznej – [...] . W wezwaniu tym wskazano skarżącemu, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że pismo z dnia 11 listopada 2016 r. dotyczyło zupełnie innej materii (zwrócenia się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przesłanie decyzji reaktywującej prywatne przedsiębiorstwo (...)) i została na nie udzielona odpowiedź w piśmie Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 2016 r., znak: [...]. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu dnia 6 marca 2017 r. Skarżący nie odpowiedział na to wezwanie. Z przedłożonych przez Wojewodę [...] wraz ze skargą akt wynika, że pismem z 30 grudnia 2016 r., znak [...], Wojewoda [...] odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 11 listopada 2016 r., informując skarżącego, że [...] Urząd Wojewódzki w [...] nie posiada żądanego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą sąd administracyjny jest obowiązany ocenić jej dopuszczalność, w tym dopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej "P.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zakres kontroli określa powyższa ustawa, zgodnie z którą nie wszelkie przejawy działalności administracji publicznej są poddane kontroli sądów administracyjnych. Zakres kontroli został określony w sposób pozytywny w tym znaczeniu, że zakres tej kontroli wyznacza po pierwsze to, że sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej, po drugie, że właściwość sądu obejmuje rozpoznawanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 i 4 P.p.s.a.), po trzecie, poprzez wskazanie spraw w których właściwość sądu administracyjnego jest wyraźnie wyłączona (art. 5 P.p.s.a.). Z uwagi na fakt, że kontrola sądu administracyjnego dotyczy tylko konkretnej formy działalności organu administracji publicznej lub jego bezczynności w konkretnej zindywidualizowanej sprawie, a nie całokształtu jego działalności czy bezczynności, to brak precyzyjnego wskazania przez stronę skarżącą konkretnej zindywidualizowanej sprawy, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a., w skardze i w pismach procesowych, uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie skargi. W niniejszej sprawie natomiast treść skargi, wniesionej do Sądu w dwóch osobnych pismach datowanych na 10 stycznia 2017 r., nie pozwala Sądowi na jednoznaczne ustalenie, w rozpatrzeniu jakiej konkretnej sprawy, zainicjowanej jakim konkretnie wnioskiem A. F. skierowanym do Wojewody [...], organ ten pozostawał bezczynny. W przepisie art. 57 § 1 P.p.s.a. zostały określone wymogi jakie powinna spełniać skarga do sądu administracyjnego. Wynika z nich m.in. obowiązek strony polegający na konieczności określenia: zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; czy określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Ten przepis jest konsekwencją zasady skargowości, co oznacza, że tylko strona skarżąca w skardze może wskazać przedmiot zaskarżenia, który podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Ani Sąd, ani organ administracji, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę, ani ktokolwiek inny, nie jest uprawniony do określenia za skarżącego przedmiotu zaskarżenia. To skarżący decyduje, który konkretnie akt lub czynność albo bezczynność będą przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 19/15, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2016 r., sygn. I OSK 1729/16, orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w myśl art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W świetle obowiązujących przepisów, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej, kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. do kognicji sądu administracyjnego należą sprawy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Art. 1 P.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga może dotyczyć tylko takiej sytuacji, w której organnie wszczyna na wniosek uprawnionej strony postępowania administracyjnego, chociaż powinien lub nie podejmuje z urzędu czynności w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy nie ma on podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego oraz do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości. Tym samym skarga na bezczynność jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Jako przedmiot skargi, wniesionej w niniejszej sprawie w dwóch osobnych pismach datowanych na 10 stycznia 2017 r., a w swej istocie tożsamych, skarżący wskazał na bezczynność Wojewody [...] odnośnie wniosku skarżącego z dnia 11 listopada 2016 r. o wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: 1. położonej przy ul. [...] w [...], 2. położonej przy ul. [...] w [...]. Tymczasem z akt przedłożonych przez Wojewodę [...] i jego stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę wynika, że jedyny wniosek skarżącego z dnia 11 listopada 2016 r., skierowany do Wojewody [...], dotyczył żądania zwrócenia się przez Wojewodę do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, do zbiorów archiwalnych Archiwum Państwowego w [...], o przesłanie decyzji reaktywującej prywatne przedsiębiorstwo pn. Państwowe Przedsiębiorstwo [...] , względnie o złożenie do sądu wieczystoksięgowego w [...] wniosku o wykreślenie nieistniejącego podmiotu. Wobec powyższych wątpliwości i niejasności, przywołanym na wstępie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 lutego 2017 r., wezwano skarżącego, aby sprecyzował, w terminie 7 dni, co jest przedmiotem skargi. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu dnia 6 marca 2017 r. Termin do usunięcia braków skargi poprzez sprecyzowanie żądania skargi upłynął z dniem 13 marca 2017 r. Skarżący nie odpowiedział na to wezwanie, a treść skargi wniesionej do Sądu przez skarżącego w dwóch osobnych pismach datowanych na 10 stycznia 2017 r. uniemożliwia Sądowi zrekonstruowanie treści jego żądania. Taki, jak w przedmiotowej sprawie, sposób sformułowania skargi powoduje, że żądania strony nie są wskazywane w sposób zrozumiały, jasny i precyzyjny, tj. taki, który pozwoliłby Sądowi określić, w jakiej sprawie administracyjnej organ pozostaje w bezczynności i rozstrzygnąć, że skarga pozostaje w kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga na bezczynność Wojewody [...], wniesiona do Sądu w dwóch osobnych pismach datowanych na 10 stycznia 2017 r., nie wskazuje przedmiotu zaskarżenia w taki sposób, aby można było nadać jej dalszy bieg po stwierdzeniu, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarżący nie uzupełnił tego braku, mimo stosownego wezwania Sądu w tym zakresie, dlatego też Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.