I OSK 1729/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 131/16 odrzucającego skargę T. G. na bezczynność Rady m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1 Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 131/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., odrzucił skargę T. G. na bezczynność Rady m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosków. Sąd wskazał, że treść wniesionej skargi na bezczynność Rady Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy wskazuje, że jego przedmiotem jest nierozpoznanie wniosków skarżącej. Sąd upewnił się w powyższym ustaleniu po zapoznaniu się z pismem pełnomocnika skarżącej z dnia 20 listopada 2015 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do sprecyzowania przedmiotu skargi. Następnie, zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2015 r., Sąd, z uwagi na niejednoznaczny i ogólny w swej treści sposób redakcji skargi oraz sposób sprecyzowania skargi zobowiązał pełnomocnika skarżącej z urzędu do sprecyzowania skargi przez wskazanie konkretnych przedmiotów wniosków oraz dat ich wniesienia, w rozpoznaniu których T. G. wniosła skargę na bezczynność skierowaną do Sądu. Pełnomocnik skarżącej nie wykonała zarządzenia z dnia 30 grudnia 2015 r. w całości - nie wskazała bowiem w sposób dostatecznie precyzyjny, co stanowi przedmiot skargi złożonej do Sądu. W piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. wniosła o wydłużenie terminu do "wskazania pozostałych przedmiotów wniosków", dodała, że obecne starania o kontakt ze skarżącą nie przyniosły rezultatu. Powyższe stwierdzenia powodują, że wniosek T. G. nie został w całości sprecyzowany. Sąd zaznaczył, że pełnomocnik skarżącej wskazała częściowo na wnioski skarżącej, jednak ich także nie sprecyzowała w sposób dostateczny, używając np. zwrotów: w pkt 1 "dotyczący szeregu potrzeb bytowych – m.in. przyznania większego lokalu socjalnego i ochrony przed bezdomnością rodziny", w pkt 2 "Wniosek z dnia 4 lutego 2013 r., 22 lutego 2013 r., 4 marca 2013 r. dotyczący szeregu potrzeb bytowych – przyznania zasiłków celowych na potrzeby bytowe w miesiącu styczeń, luty, marzec 2013 r. Skarga wniesiona do Komisji Rewizyjnej na bezczynność złożona w dniu 25 marca 2013 r.". W ocenie Sądu pierwszej instancji, treść pism pełnomocnika skarżącej, w tym powyższe sformułowania, nie pozwalają zatem wskazać w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu wniesionej do Sądu skargi T. G., zaś sformułowania zawarte w odpowiedzi precyzującej skargę z dnia 5 lutego 2016 r. w pkt 5 i 6 mogą wskazywać ponadto, że wbrew treści skargi T. G. żądanie obejmuje także brak działań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i organów pomocy społecznej. Z tych względów, mimo że pełnomocnik wyznaczony z urzędu wniósł o wydłużenie terminu do sprecyzowania skargi, Sąd uznał, iż termin ten nie mógł zostać wydłużony. Pierwsze wezwanie do sprecyzowania skargi pełnomocnik odebrała w dniu 13 listopada 2015 r., a zatem przez ponad 2 miesiące żądania skargi mogły zostać sprecyzowane. Nadto, Sąd dwukrotnie wzywał pełnomocnika o sprecyzowanie skargi, a jak wynika z pisma pełnomocnika, konieczność wydłużenia terminu nie była spowodowana okolicznościami za które skarżąca nie ponosi odpowiedzialności, tj. obiektywnymi trudnościami. Zdaniem Sądu, mimo skierowanych wezwań pełnomocnik skarżącej wyznaczony z urzędu nie sprecyzowała skargi w sposób jednoznaczny. Brak precyzyjnego wskazania przez stronę skarżącą konkretnej zindywidualizowanej sprawy, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. w skardze i w pismach procesowych uniemożliwia zaś merytoryczne rozpatrzenie skargi. Sąd wywodził dalej, że w przepisie art. 57 § 1 P.p.s.a. zostały określone wymogi jakie powinna spełniać skarga do sądu administracyjnego. Wynika z nich m.in. obowiązek strony polegający na konieczności określenia: zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; czy określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Ten przepis jest konsekwencją zasady skargowości, co oznacza, że tylko strona skarżąca w skardze może wskazać przedmiot zaskarżenia, który podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Ani Sąd, ani organ administracji, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę, ani ktokolwiek inny nie jest uprawniony do określenia przedmiotu zaskarżenia za skarżącego. To skarżący decyduje, który konkretnie akt lub czynność albo bezczynność będą przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. Sposób redakcji skargi wniesionej do Sądu przez skarżącą uniemożliwia Sądowi zrekonstruowanie treści jej żądania. Skarżąca na wstępie wskazuje bowiem, że wnosi skargę na Radę Dzielnicy Śródmieście wobec nie zajęcia stanowiska, po czym zamieszcza skrót "a/a" i "zał.", po czym, jak się zdaje, wymienia załączniki np. pisma oznaczone datą, a następnie wylicza podpunkty, które zawierają różne treści, np. "niewydania żadnej decyzji na piśmie". Na końcu skargi wnosi zaś o zobowiązanie organu do wydania jej "ww. pisma". Taki sposób sformułowania skargi powoduje, że żądania strony nie są wskazywane w sposób zrozumiały, jasny i precyzyjny, tj. taki który pozwoliłby Sądowi wskazać jaki konkretny wniosek skarżącej nie został rozpoznany. Wskazanie jedynie daty skarżonego pisma nie może być uznane za sprecyzowanie skargi, gdyż T. G. wnosi w jednym piśmie kilkadziesiąt żądań dotyczących różnych spraw i jednocześnie kieruje te wnioski do różnych organów. Sąd dodał, że znany jest z urzędu fakt wniesienia już kilkaset skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z czym złożenie niniejszej skargi nie było dla niej okolicznością nową i jej nieznaną. Na podstawie zarządzenia z dnia 17 lutego 2016 r. odpis postanowienia z uzasadnieniem został doręczony m.in. pełnomocnikowi skarżącej z urzędu adw. A. R. w dniu 10 marca 2016 r. z pouczeniem, że od postanowienia przysługuje skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła T. G., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Skarga kasacyjna została wysłana za pośrednictwem poczty w dniu 8 kwietnia 2016 r. Pełnomocnik zaskarżyła postanowienie w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez uznanie, iż wywiedziona skarga podlegała odrzuceniu w sytuacji, gdy w terminie została sprecyzowana skarga na bezczynność organu umożliwiająca merytoryczne rozpoznanie skargi. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przyznane kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniosła, że w pismach z dnia 20 listopada 2015 r. oraz z dnia 5 lutego 2016 r. doprecyzowała skargę wskazując, w jakich czynnościach organ administracji - Rada Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy w Warszawie był bezczynny. Bezczynność polegała w szczególności na niezajęciu przez organ stanowiska co do pism (zażaleń, wniosków, skarg) składanych przez skarżącą, szczegółowo wymienionych w skardze z dnia 26 czerwca 2015 r. Ze względu na brak wszystkich dokumentów składanych przez skarżącą, pełnomocnik wniósł o przedłużenie terminu do wskazania pozostałych przedmiotów wniosków, od dat ich wniesienia przez T. G., wskazanych w skardze. Argumentowała, że uczynienie zadość wezwaniu w terminie 7 dni jest niemożliwe. Dodała, że nie dysponowała kopiami wszystkich wniosków oraz skarg składanych przez skarżącą (za wyjątkiem tych znajdujących się w aktach sprawy). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) wprowadzono nowe rozwiązanie w zakresie środków odwoławczych przez ograniczenie przedmiotu zaskarżenia skargą kasacyjną, wyłączając z postanowień kończących postępowanie sądowoadministracyjne przez odrzucenie skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego – postanowień z przyczyn formalnych. Do postanowień tych należą postanowienia o odrzuceniu skargi wniesionej po terminie do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) oraz postanowienia o odrzuceniu skargi, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Wyłączono również postanowienia o odrzuceniu skargi jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Zmianę tę wprowadzono nadając nowe brzmienie przepisowi art. 173 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według nadanego brzmienia art. 173 § 1: "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 oraz art. 220 § 3 przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego" (art. 1 pkt 48 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaskarżalność postanowień o wskazanym wyżej przedmiocie poddano weryfikacji środkiem odwoławczym – zażaleniem. Nadano nowe brzmienie art. 194 § 1 przez dodanie pkt 1a i 1b. Według tego nowego brzmienia: "Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, w których przedmiotem jest: 1a) odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 2-4 oraz art. 220 § 3, 1b) umorzenie postępowania". Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2–8, pkt 10–14, pkt 19–32, pkt 34–39, pkt 41–47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60– 69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74–81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym". W enumeratywnym wyliczeniu przepisów w nowym brzmieniu nie zamieszczono przepisu art. 1 pkt 48, a zatem przepisu: "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 oraz art. 220 § 3 przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Konsekwencją niezamieszczenia w wskazanym wyżej wyliczeniu art. 1 pkt 48 jest to, że do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się art. 173 § 1 w dotychczasowym brzmieniu. Stanowi o tym expressis verbis art. 2 in fine tej ustawy. Art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi we wskazanym wyżej wyliczeniu zamieścił art. 1 pkt 57, w którym nadano nowe brzmienie art. 194 § 1 przez dodanie pkt 1a i 1b, a zatem przyznając na postanowienie o odrzuceniu skargi prawo do zażalenia, stanowiąc, że regulację tę stosuje się również do postanowień wydanych w postępowaniach wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Tak brzmiący przepis przejściowy wymaga wykładni dla usunięcia wynikającej z jego brzmienia sprzeczności. Brak wyliczenia w przepisie przejściowym art. 1 pkt 48 oznacza, że od postanowień o odrzuceniu skargi wydanych w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przysługuje skarga kasacyjna. Wyliczenie, w art. 2 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1 pkt 57 regulującego zaskarżenie zażaleniem postanowień o odrzuceniu skargi wydanych w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, nie oznacza, że daje to podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej. Brak wyliczenia art. 1 pkt 48 w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że od postanowień o odrzuceniu skargi wydanych w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przysługuje skarga kasacyjna (por. postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2823/15). Skarga kasacyjna wniesiona od postanowienia wydanego w postępowaniu wszczętym przed wejściem w życie zmiany w zakresie przedmiotowym postanowień podlegających zaskarżeniu tym środkiem odwoławczym jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu. Warto podkreślić, nawiązując do kontrowersji w orzecznictwie w omawianym zakresie, że brak precyzyjnego uregulowania zagadnienia intertemporalnego nie może działać na niekorzyść strony skarżącej (patrz: postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OZ 11/16). W niniejszej sprawie, w której skarżąca została pouczona o możliwości wniesienia kasacji i wniosła kasację w terminie do jej wniesienia, a po upływie terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia, należy przyjąć, że strona wniosła dopuszczalny środek prawny, który podlega rozpoznaniu bez kierowania strony na niepewną drogę procedury przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia z uwagi na błędne pouczenie. W tej sytuacji należało odnieść się do podstawy kasacji. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. okazał się niezasadny. Na mocy art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Natomiast w myśl art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Celem przepisu art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest zdyscyplinowanie strony składającej skargę do podporządkowania się sprawności postępowania sądowego. Zaznaczyć przy tym należy, że zakreślony siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych skargi, wynikający z art. 49 § 1 P.p.s.a., jest terminem ustawowym, który nie może być skracany, ani przedłużany przez sąd, gdyż przepisy prawa nie dopuszczają takiej możliwości. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej był dwukrotnie wzywany zarządzeniami Sądu pierwszej instancji z dnia 20 listopada 2015 r. oraz z dnia 30 grudnia 2015 r. do sprecyzowania treści skargi. W odpowiedzi na powyższe wezwania pełnomocnik skarżącej w pismach z dnia 30 grudnia 2015 r. oraz z dnia 5 lutego 2016 r. nie wykonała powyższych zarządzeń w całości. Pełnomocnik skarżącej wskazała częściowo na wnioski skarżącej, nie precyzując ich jednak w dostateczny sposób. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 5 lutego 2016 r. z prośbą o wydłużenie terminu do wskazania pozostałych przedmiotów wniosków nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Termin ten może być natomiast przywrócony na zasadach ogólnych, jednak z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby został złożony wniosek w tym przedmiocie. Naruszenie siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 § 1 P.p.s.a., prowadzi zatem do odrzucenia skargi niezależnie od przyczyn, których wystąpienie doprowadziło do uchybienia terminowi (por. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 1465/11; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 802/11). W takiej sytuacji uznać należy, że skoro pełnomocnik skarżącej nie doprecyzowała przedmiotu skargi, w wyznaczonym przez Sąd terminie, w sposób jednoznaczny, bowiem nie wskazała konkretnych wniosków skarżącej kierowanych do Rady Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, w których organ ten, zdaniem skarżącej, pozostawał bezczynny, to Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości merytorycznego rozpoznania skargi. Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.