II SAB/Kr 51/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w. dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z udziałem Prokuratora Rejonowego K. - P. B. w K. M. P. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie znak [...] skargę oddala. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie sygn. akt [...] dotyczącej nabycia prawa własności nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego - działka nr [...] zajętej pod drogę publiczną - al. [...] w K.. Skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a 4/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od wielu już lat toczy się przed Wojewodą postępowanie mające na celu stwierdzenie nabycia przez uprawniony podmiot prawa własności nieruchomości będącej współwłasnością skarżącego działka nr [...] zajęta pod drogę publiczną- al. [...] w K.. Bez zakończenia tego postępowania skarżący nie może uzyskać odszkodowania za nieruchomości stanowiące niegdyś jego własność. Niniejsze postępowanie toczy się w sposób przewlekły a organ nie podejmuje działań, które mogłyby doprowadzić do wydania oczekiwanej decyzji. Całą aktywność pozostawia po stronie skarżącego. Głównym problemem jest tu brak wszystkich stron postępowania w tym przeprowadzonych postępowań spadkowych. Skarżący przez pełnomocników działa aktywnie w tej sferze, organ zaś nie podejmuje żadnych działań, choć ma dostęp do większej ilości baz i źródeł (chociażby baza PESEL czy dane adresowe) od Skarżącego. Przy wielości stron postępowania bez działania Organu sprawa to może się nigdy nie zakończyć. W związku z tym stanem rzeczy zostało skierowane ponaglenie do Ministerstwa Rozwoju i Technologii. Przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, ze względu na fakt, iż trwa ono dłużej niż jest to konieczne do jego rzetelnego rozstrzygnięcia oraz że czynności Organu o ile w ogóle mają miejsce mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można tu nie zwrócić uwagi na fakt ponoszenia szkody przez skarżącego wiążącej się z brakiem odszkodowania, jakie już lata temu powinien był otrzymać, a którego z racji braku decyzji wynikającej z bezczynności organu, nie jest w stanie dochodzić. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postępowanie, którego skarga dotyczy prowadzone jest w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), które zostało zawieszone do czasu ustalenia następców prawnych po osobach zmarłych, będących współwłaścicielami ww. nieruchomości ujawnionymi w księdze wieczystej [...] Nabycie nieruchomości przez uprawniony podmiot w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną następuje po spełnieniu następujących przesłanek: a) brak tytułu prawnego (prawa własności) przysługującego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego do nieruchomości zajętej pod drogę. Podstawą stwierdzenia, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie była właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. jest co do zasady wypis z księgi wieczystej. b) zajęcie gruntu pod drogę publiczną. c) władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa łub jednostkę samorządu terytorialnego. Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie z mocy prawa zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis Wojewoda jako organ orzekający obowiązany jest zbadać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, czy w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź niespełnione) przesłanki wskazane w tym przepisie. A. B. złożył w dniu 25 maja 2005 r. do Wojewody wniosek o wydanie przez Wojewodę w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa, na rzecz Gminy K. własności nieruchomości zajętych według wnioskodawcy pod drogi - ulice [...] w K.. Wobec faktu, iż nieruchomości stanowiące drogi objęte wnioskiem A. B. znajdują się w różnych księgach wieczystych wniosek ten został podzielony na odrębne sprawy. Postępowanie nr [...] dotyczy działki nr [...], obr. [...]. ewid. K. - K., objętej księgą wieczystą nr [...] Pismem z dnia 14 lipca 2008 r. znak [...], Wydział Geodezji Urzędu Miasta przesłał do Wojewody dokumentację geodezyjno- prawną, z której wynika, że działka nr [...] o pow. 0,9868 ha została zajęta pod drogę gminną. Przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z dnia 26 stycznia 2011 r., ze względu na brak możliwości ustalenia kręgu stron postępowania. A. B. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem nr [...] znak [...] z dnia 24 listopada 2017 r. Wojewoda odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z 24 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1961/18 oddalił skargę na ww. postanowienie. A. B. pismem z dnia 5 listopada 2020 r. ponownie złożył wniosek o podjęcie zawieszonych postępowań. Postanowieniem nr [...] znak [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r. Wojewoda odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przyczyna zawieszenia. Minister Rozwoju Pracy i Technologii postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z nr [...] znak [...] Wojewoda nie posiada informacji czy na ww. postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy wskazać, iż mimo zawieszenia postępowania prowadzonego w zakresie księgi wieczystej nr [...] oraz zobowiązania wszystkich ustalonych stron postępowania do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskami o stwierdzenie nabycia spadków lub ewentualnie o wystąpienie do notariusza celem sporządzenia aktów poświadczenia dziedziczenia po osobach nieżyjących będących współwłaścicielami wnioskowanych nieruchomości, strony do chwili obecnej nie doprowadziły do zgodności wpisów w ww. księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym wskazana księga wieczysta nie zawiera aktualnych danych co do właścicieli nieruchomości. Równocześnie z uwagi na długi okres pomiędzy datami wpisów w dziale II księgi wieczystej, a datą prowadzonego postępowania, ujawnione tam osoby nie są objęte obecnie funkcjonującymi bazami danych ludnościowych, stąd odnalezienie jakichkolwiek informacji o tych osobach jest znacznie utrudnione i długotrwałe, przy tym często nie przynosi pozytywnych rezultatów. Trzeba też podkreślić, że niezbędna w tym zakresie jest współpraca stron postępowania z organem administracji. Biorąc powyższe pod uwagę, aktualnie wobec braku możliwości ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowań prowadzonych z wniosku Pana A. B., nie jest możliwe ich zakończenie poprzez wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego. Nie ma w tym przypadku znaczenia fakt, iż w części z tych postępowań została przesłana przez Urząd Miasta K. dokumentacja geodezyjna dotycząca zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, bowiem nie jest możliwe w tym zakresie wydanie decyzji administracyjnej z pominięciem stron postępowania (pozostałych współwłaścicieli nieruchomości). Takie działanie prowadziłoby do wydania wadliwej decyzji podlegającej uchyleniu w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Trudności w tym zakresie występują praktycznie na terenie całego kraju. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący przed wniesieniem skargi wniósł ponaglenie do Ministra Rozwoju Pracy i Technologii. Tym samym przyjąć należy, że spełniony został warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. OSK 1039/17, LEX nr 2454680). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 349/18, LEX nr 2509354). Kontrolowane co do zarzutu przewlekłości postępowanie pozostaje aktualnie zawieszone na podstawie postanowienia Wojewody z dnia 26 stycznia 2011 r., ze względu na brak możliwości ustalenia kręgu stron postępowania; a dotyczy ono stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające i reformujące administracje publiczną. Stroną takiego postępowania muszą być osoby, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku jak również osoby będące właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego celem zapewnienia im udziału w sprawie. W sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku, ustalenia te muszą być poczynione na podstawie wpisów w księdze wieczystej, przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia. Podkreślenia wymaga, że wnioski o podjęcie zawieszonego postępowania dwukrotnie już w tej sprawie nie dały rezultatu, bo nie odpadły przyczyny zawieszenia. Po raz pierwszy Wojewoda odmówił podjęcia zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 22 sierpnia 2018 r., od którego skargę oddalił WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1961/18. Po raz drugi wniosek skarżącego A. B. o podjęcie zawieszonego postępowania załatwiony został odmownie postanowieniem Wojewody z dnia 28 kwietnia 2021 r., utrzymanym w mocy przez Ministra Rozwoju Pracy i Technologii postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r. W księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości składającej się między innymi z działki [...] figuruje aktualnie 43 współwłaścicieli (oprócz Gminy K. i Skarbu Państwa), co Sąd zbadał z urzędu w publicznie dostępnej elektronicznej bazie ksiąg wieczystych prowadzonej przez Ministerstwo Sprawiedliwości. W aktach sprawy znajduje się zarówno postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 26 stycznia 2011 r. jak i postanowienie Wojewody z dnia 24 listopada 2017 r., które w obszernych uzasadnieniach szczegółowo odnoszą się do każdego z ujawnionych w księdze wieczystej współwłaścicieli, wskazując na poczynione przez organ ustalenia oraz dane których ustalić organ nie jest w stanie (daty śmierci, domniemanych spadkobierców, brak możliwości odnalezienia poszczególnych osób w systemie rejestrów państwowych Źródło, osoby nieznane z miejsca pobytu, osoby, które prawdopodobnie żyją, błędy w nazwiskach itp.). Z ustaleń tych nie wynika absolutnie, że organ nie zrobił nic w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Wręcz przeciwnie. Podkreślenia wymaga, że nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Tak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13.03.2019 r. sygn. I SA/Wa 1960/18 oraz NSA w wyroku z dnia 25 .09.2020 r. sygn. I OSK 623/20 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sprawy te dotyczyły działki nr [...] obr[...], która również weszła w skład drogi gminnej – Al. [...] w K.. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę stanowisko to podziela w całości. Rację ma zatem organ, że konieczna jest współpraca stron postępowania z organem administracji. Jak już wskazano, aktualnie postepowanie pozostaje zawieszone, zatem zgodnie z art. 103 Kpa, wstrzymany został bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Pomimo tego, że postępowania trwa już (obiektywnie) bardzo długo, to Sąd nie dopatrzył się przewlekłości w działaniach organu, która spowodowana byłaby zaniedbaniami organu. W szczególności nie zachodzi sytuacja w której sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy czy tez podejmowanie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Wobec powyższego skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.