II SAB/Kr 51/25

Ii SAB/Kr 51/25 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie M. P. sprawy ze skargi A. Sp. j. w K. na bezczynność lub przewlekłość Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Małopolskiego do wydania aktu, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałej części skargę oddala, IV. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 14 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr 591/6740.2/2023 znak: AU-01-2.6740.2.96.2023.MAM zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą A. s.j. w K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalno-usługowego z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, gaz, c.o., en. elektrycznej, niskoprądowych, wentylacji mechanicznej oraz instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z murami oporowymi na działce nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy al. [...] w K.". W dniu 8 lutego 2024 r. (data prezentaty organu) do Wojewody Małopolskiego wpłynęło odwołanie J. S. z dnia 25 stycznia 2024 r. od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. Zawiadomieniem z dnia 7 marca 2024 r. Wojewoda Małopolski poinformował strony postępowania, że sprawa dotycząca rozpatrzenia odwołania J. S. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 grudnia 2023 r. nr 591/6740.2/2023 nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym organ II instancji określił nowy termin załatwienia sprawy do 29 maja 2024 r. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 28 maja 2024 r. Wojewoda Małopolski poinformował strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczając go do dnia 29 lipca 2024 r. W dniu 30 lipca 2024 r. Wojewoda Małopolski wydał kolejne zawiadomienie, w którym określił nowy termin załatwienia sprawy do 30 września 2024 r. Zawiadomieniem z dnia 30 września 2024 r. Wojewoda Małopolski poinformował strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczając go do dnia 29 listopada 2024 r. Pismem z dnia 21 października 2024 r. A. sp.j. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Małopolskiego sprawy z odwołania J. S. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 grudnia 2023 r. nr 591/6740.2/2023. Spółka wskazała, że od momentu złożenia odwołania minęło już 9 miesięcy, zaś w uzasadnieniach zawiadomień o zmianie terminu załatwienia sprawy organ nie wskazuje wyczerpująco przyczyny zwłoki. Spółka stwierdziła, że choć organ formalnie nie przekracza terminu załatwienia sprawy, to jednak w wyniku prawdopodobnie nieefektywności i nieprawidłowości postępowanie trwa znacznie dłużej niż jest to rzeczywiście potrzebne do rozpatrzenia odwołania. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2024 r. nr DOR.7112.233.2024.KKR Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził przewlekłość Wojewody Małopolskiego w prowadzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 grudnia 2023 r. nr 591/6740.2/2023, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Wojewodzie Małopolskiemu termin na załatwienie sprawy do 29 listopada 2024 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2024 r. Wojewoda Małopolski poinformował strony postępowania, że w terminie do 17 grudnia 2024 r. mogą zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzieć się, co do zebranych dowodów i materiałów. Z kolei pismem z dnia 13 stycznia 2025 r. Wojewoda Małopolski zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki oraz Wydziału Architektury i Urbanistyki w Urzędzie Miasta Krakowa z prośbą o weryfikację, czy dysponują dokumentem (decyzją o pozwoleniu na budowę, decyzją o pozwoleniu na użytkowanie), na podstawie którego można przesądzić, czy budynek mieszkalno-usługowy – znajdujący się na działce nr [...] obr[...] jedn. ewid. [...] przy al. [...] w K. – jest budynkiem jednorodzinnym czy wielorodzinnym. Organ II instancji wyjaśnił, że uzyskanie powyższych informacji jest niezbędne przy ustaleniu zgodności przedsięwzięcia z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Prądnik Czerwony – Zachód, zatwierdzonym uchwałą nr C/1532/14 Rady Miasta Krakowa z 26 marca 2014 r. Teren inwestycji leży w jednostce U.7 (teren usług). Dla tego terenu, zgodnie z treścią § 18 ust. 2 pkt 10, dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z możliwością rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i odbudowy odpowiednio zgodnie z ustaleniami § 12 dla zabudowy jednorodzinnej i § 13 dla zabudowy wielorodzinnej. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, przesądzenie, czy istniejąca na działce [...] zabudowa, kwalifikuje się jako zabudowa jednorodzinna czy wielorodzinna jest kluczowe w niniejszej sprawie, gdyż przesądza o sposobie liczenia parametrów planowanej inwestycji. Pismem z dnia 17 stycznia 2025 r. A. sp.j. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania J. S. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 grudnia 2023 r. nr 591/6740.2/2023. Spółka wskazała, że termin załatwienia sprawy został wyznaczony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do 29 listopada 2024 r. Jednak ani do tego dnia, ani później postępowanie nie zostało merytorycznie rozstrzygnięte decyzją przez organ II instancji. Organ ten nie sprostał także obowiązkowi zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zdaniem Spółki, naruszenie prawa przez Wojewodę Małopolskiego jest naruszeniem o charakterze rażącym. Organ przesłał bowiem zawiadomienie z dnia 27 listopada 2024 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie do 17 grudnia 2024 r. co oznacza, że już w tym czasie przewidywał, że nie załatwi sprawy w wyznaczonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminie. W ocenie Spółki, zawiadomienie z dnia 27 listopada 2024 r. było czynnością pozorną, mającą na celu stworzenie przekonania u stron, że już wkrótce będzie można się spodziewać wydania decyzji przez organ. Według Spółki, taka konstatacja jest tym bardziej słuszna, że po piśmie z dnia 27 listopada 2024 r. organ dopiero w dniu 13 stycznia 2025 r. podjął się czynności wyjaśniających, 45 dni po upływie terminu na załatwienie sprawy, przesyłając zapytanie do PINB w Krakowie - Powiat Grodzki oraz Wydziału Architektury i Urbanistyki w Urzędzie Miasta Krakowa co uprawdopodobniałoby pozorność zawiadomienia z dnia 27 listopada 2024 r. i potencjalnie świadczyłoby, że zapytanie z dnia 13 stycznia 2025 r. to pierwsza czynność rzeczywiście podjęta przez Wojewodę Małopolskiego w celu załatwienia sprawy. Spółka podkreśliła, że od wydania decyzji minęło już ponad 13 miesięcy co dodatkowo świadczy o rażącym charakterze naruszenia prawa. W tym czasie Spółka pozostaje w stanie niepewności co do planowanej inwestycji przez co w efekcie nie może wykonywać swoich konstytucyjnych uprawnień dotyczących nieruchomości. Pismem z dnia 20 stycznia 2025 r. A. sp.j. w K. wniosła skargę na bezczynność, ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie rozpatrzenia odwołania J. S. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 grudnia 2023 r. nr 591/6740.2/2023. Organowi II instancji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez działanie (brak działania) w sprawie naruszające przepisy prawa; 2) art. 8 § 1 oraz art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez podejmowanie czynności pozornych naruszających zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz działanie w sprawie w sposób powolny; 3) art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie; 4) art. 35 w zw. z art. 37 § 6 pkt 2 lit. a Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki w terminie do 29 listopada 2024 r., tj. w terminie wyznaczonym organowi postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2024 r. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewody Małopolskiego do bezzwłocznego załatwienia sprawy oraz do wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania J. S. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 591/6740.2/2023 z dnia 14 grudnia 2023 r., znak: AU-01-2.6740.2.96.2023.MAM w terminie 7 dni; 2) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewodzie Małopolskiemu grzywny w najwyższej możliwej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2024; 4) przyznanie na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżącej Spółce od Wojewody Małopolskiego sumy pieniężnej wynoszącej połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2024; 5) zasądzenie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła te same argumenty co w ponagleniu z dnia 17 stycznia 2025 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi jako bezpodstawnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie odwoławcze zostało skutecznie wszczęte. Wydział Infrastruktury (Wydział merytoryczny) udzielił bowiem stronie skarżącej na każdym etapie postępowania informacji o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w wyznaczonym terminie. Zdaniem organu, te działania świadczą o tym, że nie zachodzi po jego stronie stan bezczynności, gdyż bez zbędnej zwłoki podjął działania celem załatwienia sprawy ,o czym na bieżąco informował skarżącą Spółkę. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, w realiach sprawy istnieją względy przemawiające za stwierdzeniem, że pomimo iż jego czynności nie były podejmowane niezwłocznie, a w okresie, w którym postępowanie zostało ocenione jako prowadzone przewlekle, materiał dowodowy nie był zgromadzony, nie ma podstaw do przypisania mu rażącego naruszenia prawa. Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że okolicznością mającą niewątpliwy negatywny wpływ na terminowość załatwienia przez niego sprawy jest sytuacja kadrowa w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim, związana z ilością wpływających spraw oraz liczbą zatrudnionych pracowników. Stosunek ilości spraw do liczby etatów poważnie utrudnia dotrzymanie terminów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zauważył również, że skarżąca Spółka pominęła, że ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, pomimo że analiza stanu faktycznego i prawnego była rozciągnięta w czasie, to jednak nie milczał zawiadamiając stronę każdorazowo o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, z podaniem przyczyny tego stanu rzeczy. Pomija także wskazane przez organ okoliczności obiektywne, które miały wpływ na sprawność załatwienia sprawy, istniejące w okresie postępowania uznanego za prowadzone przewlekle. Wojewoda Małopolski podniósł, że postępowania prowadzone w trybie prawa budowlanego i przepisów do niego wykonawczych, należące do spraw szczególnie skomplikowanych i wymagających prowadzenia rozległego postępowania wyjaśniającego, nie były jedynymi, załatwianymi w Wydziale. Zakres działania wymuszał wielozadaniowość każdego z pracowników (bez możliwości ścisłej specjalizacji) oraz nieustanne działanie pod presją czasu. Dodatkowym i znaczącym obciążeniem były, zdaniem organu, czynności trudno mierzalne (bieżąca obsługa klientów, czynności administracyjno-biurowe o charakterze czysto technicznym). Z uwagi na specyfikę realizowanych zadań oraz ich wielość i złożoność, częstym zmianom podlegała również sytuacja kadrowa w Wydziale Infrastruktury. W zakresie zarzutu bezpodstawności przyznania strony skarżącej od organu sumy pieniężnej organ stwierdził, że ciężkim jest oszacowanie realnej szkody. Organ wskazał, że fakt przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygnięcia w tym zakresie, nie precyzując jednocześnie przesłanek w ustawie, czy konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy, przemawiają za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej. Zdaniem organu, przyznanie tej sumy powinno być ograniczone do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco represyjnym, który powinien być stosowany w sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zrekompensowanie skarżącej uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu poprzez przyznanie sumy pieniężnej, w kontekście art. 149 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga jednak, aby skarżąca uzasadniła swoje żądanie w tym zakresie. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie, należącej do spraw szczególnie skomplikowanych, nie wystąpiły uchybienia noszące znamiona szczególnie drastycznych i zawinionych. Organ rozpatrzył sprawę, wyjaśnił także przyczyny, oraz w okresie uznanym przez stronę skarżącą za przewlekły, sprawa nie była rozpatrzona. Przede wszystkim jednak trudno przyjąć by skarżąca Spółka wskazując wprost, że rezultat postępowania jest dla niej obojętny, uzasadniła żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewoda Małopolski wskazał, że w sprawie istnieją podstawy do skorzystania przez Sąd z możliwości odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania .Istotne jest bowiem to, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia 20 lutego 2025 r. W związku z powyższym skarga na bezczynność lub przewlekłość Wojewody Małopolskiego jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność/przewlekłość organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność/przewlekłość, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W tak zakreślonych ramach skarga strony skarżącej okazała się zasadna w przeważającej części. Stosownie do art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego określa również, w kontekście prawa do wniesienia ponaglenia (art. 37 § 1), dwie postaci zwłoki organu: bezczynność, kiedy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (pkt 1) oraz przewlekłość, kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W orzecznictwie podkreśla się, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego lub wcześniej przez sam organ zakreślonego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II GSK 277/23). Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 58/22). Strona skarżąca wniosła odwołanie z 31 stycznia 2024 r, które zostało przekazane Wojewodzie Małopolskiemu do rozpoznania 8 lutego 2024 r. Miesięczny termin załatwienia sprawy upływał 8 marca 2024 r. W tym terminie sprawa nie została załatwiona wydaniem decyzji, ale Wojewoda Małopolski kolejno pismami z 7 marca 2024 r, 28 maja 2024 r, 30 lipca 2024 i 30 września 2024 r zawiadamiał strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - odpowiednio do : 29 maja 2024r, 29 lipca 2024 r, 30 września 2024 r i 29 listopada 2024 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględniając ponaglenie na przewlekłość wyznaczył organowi nieprzekraczalny termin do 29 listopada 2024 r na załatwienie sprawy. W dniu wniesienia skargi (20 stycznia 2025 r) decyzja jeszcze nie była wydana i upłynęły te przedłużone terminy postępowania. Upłynął również termin wyznaczony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wobec sformułowanego w skardze ewentualnego zarzutu przewlekłości postępowania administracyjnego – ten zarzut okazał się zasadny. Pojęcie przewlekłości odwołuje się do kryteriów sprawności postępowania i wymaga oceny, czy podejmowane czynności uzasadniały przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu okoliczności sprawy wskazują, że Wojewoda Małopolski prowadził postępowanie zdecydowanie przewlekle i można mu przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasy, bądź wykonywaniu czynności pozornych (kierowano zawiadomienia o nierozpoznaniu sprawy w terminie), które powodowały, że formalnie organ nie był bezczynny. Dopuszczalne zatem było objęcie przez stronę skarżącą - jedną skargą obu form opieszałości organu, co zainicjowało jedną sprawę sadowoadministracyjną "o bezczynność, ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania". Taką możliwość dopuszcza ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn.. akt I OSK 2565/13). Strona zainicjowała jedną sprawę sądowoadministracyjną, a Sąd dysponując określonymi środkami prawnymi rozstrzygnął spór związany z brakiem wydania aktu w przepisanym prawem terminie. Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie Małopolskiemu stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. (alternatywa nierozłączna) jednocześnie dwie formy opieszałości: "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania" W tym kontekście zauważyć należy, że akta administracyjne odzwierciedlają głównie czynności sygnalizacyjne organu odwoławczego, tj. czynności związane z wyznaczaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z przeglądu tych dokonanych czynności wynika jednoznacznie, że postępowanie mogło być przeprowadzone sprawniej, a wyznaczenie nowych terminów załatwienia sprawy nie było związane z meritum sprawy, w szczególności ze stopniem jej skomplikowania i potrzebą prowadzenia adekwatnych czynności dowodowych, ale z problemami organizacyjnymi Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego obsługującego Wojewodę Małopolskiego. Dopiero 27 listopada 2024r wystosowano do stron zawiadomienie że do 17 grudnia 2024 r mogą zapoznać się z materiałem dowodowym, a po analizie zgromadzonego w aktach materiału, to jest dopiero 13 stycznia 2025 r organ dostrzegł potrzebę zwrócenia się do PINB w Krakowie o dokument (w trybie kwerendy archiwalnej) aby wyjaśnić, czy budynek mieszkalno-usługowy na działce [...] obr[...] jedn. ew. [...] jest budynkiem jednorodzinnym, czy wielorodzinnym. W dniu 19 lutego 2025 r Wojewoda Małopolski rozpoznał odwołanie i wydał decyzję, jako organ II instancji. W tej sytuacji po zbadaniu skargi zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzić należy, że postępowanie Wojewody Małopolskiego wywołane rozpoznawanym odwołaniem było przewlekle prowadzone w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. trwało dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy. Ta forma opieszałości organu występuje w rozpoznawanej sprawie. Analiza podjętych w sprawie czynności wskazuje, że postępowanie odwoławcze prowadzone było w sposób powolny (choć formalnie nie bezczynny), bez należnego skoncentrowania czynności wyjaśniających. W tej sytuacji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd w punkcie II sentencji wyroku stwierdził, że Wojewoda Małopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym samym punkcie, oceniając charakter zaistniałej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie te okoliczności zaistniały i zostały zakwalifikowane przez Sąd jako rażące naruszenie prawa. Wykładnia językowa art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. wskazuje, że chodzi w nim nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 275/23). Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Od przekazania odwołania organowi II instancji do wydania decyzji w kwestii rozpoznania odwołania upłynął rok. Przewlekłość zakończyła się dopiero po interwencji strony. Wyjaśnienia Wojewody, dotyczące trudnej sytuacji kadrowej w urzędzie i dużej ilości spraw mogły stanowić jedynie dodatkowy argument za przyjęciem rażącej niedbałości organu w terminowym załatwieniu sprawy. W żaden sposób bowiem z punktu widzenia interesów obywatela i funkcjonowania Państwa Polskiego nie można uznać za przekonujące takiego tłumaczenia zaistniałej sytuacji, która doprowadza do systemowej przewlekłości postępowań. Jest oczywiste, że za sytuację kadrową urzędu odpowiada bezpośrednio Wojewoda Małopolski, w ramach swoich ustawowych obowiązków i Wojewoda tak organizuje pracę urzędu, by przebiegała rytmicznie z zachowaniem wszystkich funkcji urzędu. Zgodzić natomiast należy się z organem, że postępowania prowadzone w trybie prawa budowlanego i przepisów do niego wykonawczych, należą w większości do spraw szczególnie skomplikowanych i wymagających zaangażowania merytorycznego. Jednak w poszczególnych komórkach urzędu zatrudnieni są specjaliści, a organ w przekonujący sposób nie uzasadnił na czym to szczególne skomplikowanie w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz projekt architektoniczno budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę polegało. Wobec wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 19 lutego 2025 r, to jest po wniesieniu skargi, a przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, w punkcie I sentencji wyroku orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W punkcie III sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w zakresie żądań wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej, (w najwyższych możliwych wysokościach) o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd nie znalazł podstaw do takiego orzeczenia. Sąd zauważa też, że przedstawione w skardze uzasadnienie żądania przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej od Wojewody Małopolskiego nie wskazuje na to, by stwierdzona przewlekłość organu odwoławczego uzasadniała tak sformułowane żądanie, choć zakwalifikowano przewlekłość jako rażąco naruszającą prawo. Sama niepewność inwestora, co do planowanej inwestycji nie jest uzasadnionym powodem przyznania od organu na rzecz strony skarżącej żądanej sumy pieniężnej. Mając na uwadze stopień skomplikowania tej konkretnej sprawy (wielowątkowe zarzuty odwołania) oraz to, że do dnia orzekania przez WSA w Krakowie sprawa została rozpatrzona - odstąpiono od wymierzania grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., a wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej do wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oddalono (pkt III wyroku). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 września sygn. II OSK 1075/20, wybór pomiędzy grzywną a sumą pieniężną powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność bądź przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Cele powyższe realizuje wymierzenie organowi grzywny, jednak sąd może dojść do przekonania, że poza wymiarem represyjnym i prewencyjnym zasadne jest przyznanie stronie rekompensaty za niewłaściwe działanie organu. Nie chodzi tu jednak o rekompensatę wszelkich rzeczywiście poniesionych strat lub utraconych zysków. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność/przewlekłość: zwalczenia bezczynności/przewlekłości organu oraz zdyscyplinowania organu. Nałożenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej byłoby uzasadnione w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność czy przewlekłość, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165). Ponadto wskazać należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Skoro organ odwoławczy wydał już decyzję w sprawie – to odpada przesłanka konieczności dodatkowego dyscyplinowania organu. Taki środek represyjny powinien być stosowany jedynie w drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, przy tym gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Organ, po wniesieniu skargi - ostatecznie rozpoznał odwołanie, nie lekceważył strony, próbował wyjaśnić nieprawidłowości, odwołując się do argumentów subiektywnie istotnych. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi oraz koszty zastępstwa prawnego w kwocie 497 zł (łącznie 597 zł).