II GSK 277/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 77/22 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie ustalenia warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 77/22, po rozpoznaniu skargi T. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie ustalenia warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, w punkcie 1/ stwierdził przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie ustalenia warunków dostępu do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S. [...] – [...] w celu zapewnienia telekomunikacji; w punkcie 2/ stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3/ umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków dostępu do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S. [...] – [...] w celu zapewnienia telekomunikacji; w punkcie 4/ zasądził na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes UKE, zaskarżając powyższy wyrok w zakresie pkt 1, 2 i 4 oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki w całości. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 884, dalej jako: ustawa o wspieraniu rozwoju) i art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz w zw. z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania albowiem w okresie po dniu 6 czerwca 2022 r. do dnia 22 lipca 2022 r. (rozpoczęcie konsultacji dotyczących decyzji), Prezes UKE zaniechał czynności w sprawie. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej organ przedstawił w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną – sporządzonej przez aplikanta adwokackiego - spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako niespełniającej usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarówno organ skarżący kasacyjnie, jak i spółka zrzekły się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgłoszony na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest nietrafny. Sąd I instancji, stwierdzając przewlekłość postępowania, nie naruszył wskazanych przez organ przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, jak również art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 36 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w sprawie było skomplikowane pod względem faktycznym i prawnym, jednakże Sąd I instancji wskazał na długi okres w toku przedmiotowego postępowania, w czasie którego nie były podejmowane żadne czynności procesowe. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że okres, w którym organ nie podejmował działań w sprawie to ten po otrzymaniu pisma z dnia 6 czerwca 2022 r. (o rozpoczęciu negocjacji Udostępniającego z Operatorem) do dnia rozpoczęcia konsultacji dotyczących projektu decyzji w dniach 22 lipca - 22 sierpnia 2022 r. WSA trafnie również zauważył, że organ także w odpowiedzi na skargę, datowanej na dzień 8 lipca 2022 r., nie wytłumaczył powodów zaniechania czynności w ww. okresie i powody takie nie zostały również wskazane w uzasadnianiu decyzji z dnia 24 września 2022 r. Prawidłowa jest zatem konstatacja WSA, iż we wskazanym okresie nastąpiły nieuzasadnione przerwy w podejmowaniu czynności procesowych. Za trafny należy uznać ponadto pogląd WSA, iż konieczne jest w tym kontekście uwzględnienie faktu, że organ przedłużył postępowanie o 150 dni wyznaczając jego nowy termin – w postanowieniu z dnia 13 maja 2022 r. Natomiast okoliczność wydania tego postanowienia po upływie 6 dni od końca ustawowego terminu załatwienia sprawy nie ma (w całokształcie podejmowanych przez organ czynności) istotnego znaczenia. Należy podkreślić, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego lub wcześniej przez sam organ zakreślonego (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017; P. Kornacki, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). Przewlekłość postępowania jest oczywiście pojęciem względnym, gdyż zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Podnoszone przez organ zarzuty oraz argumentacja odnoszące się do trudności w zakresie podejmowanych przez organ czynności analitycznych odnoszących się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zmierzających do przygotowania projektu decyzji, nie są trafne. Żadne obiektywne okoliczności uniemożliwiające przygotowywanie projektu decyzji, nie są odzwierciedlone w materiale dowodowym. Bezzasadne jest zatem żądanie organu, aby czas opracowywania projektu decyzji został potraktowany jako okres opóźnienia, spowodowany z przyczyn niezależnych od organu. Organ dysponował wystarczającą długością okresu czasu trwania postępowania administracyjnego w tej sprawie, aby ustalono wszystkie istotne fakty i zweryfikowano stan prawny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku i przygotowania projektu decyzji. Należy podkreślić, iż nie może być uwzględniona zwłoka, wynikająca z ewentualnych nieprawidłowości po stronie organu i jego pracowników. Skutki ewentualnych zaniedbań w tym zakresie obciążają struktury administracji, obowiązane – względem stron – załatwić sprawę w wymaganym terminie. Bez znaczenia jest w tym kontekście to, jak jest zorganizowana praca organu i czy konieczne byłoby np. zatrudnienie przez organ dodatkowych pracowników o wymaganych kwalifikacjach. Należy zatem ponownie podkreślić, że okres potrzebny na dokonanie czynności analitycznych odnoszących się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zmierzających do przygotowania projektu decyzji, nie mógł podlegać odliczeniu od czasu trwania postępowania branego pod uwagę przy ocenie przewlekłości postępowania. Nie są to bowiem okresy opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu i spowodowane działaniem czynników, na które nie miał on wpływu (np. chodzi tu zarówno o działanie sił przyrody, jak i o działania lub zaniechania innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt SAB 1/01 oraz o sygn. akt I OSK 1364/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przygotowanie projektu decyzji to czynności konieczne do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się bowiem w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji przewidzianym przez ustawodawcę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r., II OSK 984/14 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., II OSK 1490/14 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonego wyroku.