II SAB/Kr 54/06

Dnia 12 września 2006r r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja (spr) WSA Grażyna Firek Protokolant Grażyna Grzesiak. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi I.K., Z.K., L.I. i W.I. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. skargę oddala W dniu 22 lipca 2002 r. I.K., Z.K., L.I. i W.I. wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że od ośmiu lat toczy się postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej przy ul. L. w K. W ramach tego postępowania sąd administracyjny wydał już cztery wyroki w prawach o sygnaturach: II SA/Kr 495/95, II SA/Kr 1124/96, II SA/Kr 2790/98 i II SA/Kr 1107/01. Urzędy rozpatrujące tę sprawę nie wykonały w całości orzeczeń sądu administracyjnego w Krakowie. W związku z zaistniałą sytuacją skarżący domagają się ukarania winnych naruszenia prawa. W czasie rozprawy w dniu 27 kwietnia 2006 r. skarżąca I.K. sprecyzowała, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu, a nie niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. W trakcie rozprawy wyłączono z niniejszej sprawy do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W piśmie z dnia 2 maja 2006 r. skarżący sprecyzowali, że urzędy nadzoru budowlanego I i II instancji wykonują czynności pozorne, przedłużające toczące się postępowanie. W ocenie skarżących jest to faktycznie bezczynność organów administracji. Ponadto w trakcie rozprawy w dniu 17 lipca 2006 r. skarżący oświadczyli, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się, są wydawane kolejne decyzje, lecz każdorazowo są one uchylane przez sąd. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Zwrócił uwagę, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7 maja 2002 r. sygn. II SA/Kr 1107/01 - uchylający decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2001 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki części budynku przy ul. L. w K. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - wpłynął do niego wraz z całością akt sprawy w dniu 14 czerwca 2002 r. Dnia 16 września 2002 r. sprawa została skierowana do organu I instancji celem nadania sprawie biegu i wydania rozstrzygnięcia. W dacie udzielania odpowiedzi na skargę postępowanie w tej sprawie nadal toczyło się przed organem I instancji, Dlatego, zdaniem organu administracji, zarzut jego bezczynności w tej sprawie jest w tym przypadku bezzasadny. Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że powinna ona zostać poprzedzona zażaleniem na bezczynność organu administracji złożonym w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia, którym w tym przypadku jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ponieważ skarżący tego obowiązku nie wykonali, skarga niniejsza jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zakwestionował zasadność żądania ukarania winnych naruszeń prawa wskazując na niedopełnienie przez skarżących obowiązków wynikających z art. 31 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a w szczególności obowiązku pisemnego wezwania organu administracji do wykonania orzeczenia sądu administracyjnego. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach wskazanych w pkt 1 - 4 art. 3 § 2. Skarga może więc dotyczyć sprawy, w której organ zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające co do istoty sprawy, postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, lub podjąć inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność musi zawsze opierać się na zarzucie niewydania przez organ konkretnego aktu lub niedokonania konkretnej czynności w danym postępowaniu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wojewódzki inspektor Nadzoru budowlanego jest organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U z 2003 r. Nr 207 poz. 2016). Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą m. in. zadania i kompetencje, o których mowa w art. art. 48-51 Prawa budowlanego, czyli kwestie związane z rozbiórką obiektów budowlanych, lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w tych sprawach wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem II instancji, a więc rozpatruje odwołania i zażalenia od decyzji i postanowień wydanych w I instancji przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Jego uprawnienie, a zarazem obowiązek rozpoznania odwołania (zażalenia) i rozpatrzenia sprawy w II instancji uaktualnia się dopiero z chwilą otrzymania środka odwoławczego od konkretnego aktu administracyjnego wydanego w I instancji przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Sprawa samowoli budowlanej przy ul. L. w K. została rozstrzygnięta decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2001 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2001 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozbiórki. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1107/01. Powyższy wyrok wraz z aktami administracyjnymi sąd przesłał do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który otrzymał je w dniu 14 czerwca 2002 r., a następnie w dniu 18 września 2002 r. akta te organ administracji przesłał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. celem nadania sprawie biegu. W dacie wniesienia skargi (22 lipca 2002 r.) nie istniało w sprawie żadne odwołanie ani zażalenie, które oczekiwałoby na rozpatrzenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ ten nie miał w tym czasie obowiązku dokonania żadnej spośród czynności wyliczonych w powołanych powyżej pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym bardziej nie pozostawał w zwłoce z dokonaniem żadnej z nich. Budzi zastrzeżenia fakt przetrzymywania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zwróconych przez sąd akt administracyjnych przez ponad trzy miesiące, jednakże obowiązek przesłania akt organowi właściwemu do rozpoznania sprawy nie mieści się w kategorii spraw objętych kontrolą sądu administracyjnego. W szczególności nie jest inną (niż decyzja czy postanowienie) czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tak długie opóźnienie należy ocenić negatywnie, jednakże nie może ono być przedmiotem orzekania przez sąd administracyjny. Skarżący podnosząc bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie wskazali jakiej konkretnie czynności nie dokonał on w terminie. Ich zdaniem bezczynność ta polega na wykonywaniu czynności pozornych, przedłużających toczące się postępowanie administracyjne, na wydawaniu kolejnych wadliwych decyzji, które następnie są uchylane przez sąd, przez co sprawa wciąż nie może się zakończyć. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazano wyżej, podstawą skargi na bezczynność musi być niewydanie przez organ konkretnego aktu lub niedokonanie konkretnej czynności w danym postępowaniu. Jeżeli w dacie wniesienia skargi do sądu organ administracji nie pozostaje w zwłoce w dokonaniu żadnej z czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4, nie może być mowy o jego bezczynności. Dlatego też skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę, iż skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną, ponieważ nie została ona poprzedzona zażaleniem na bezczynność organu administracji złożonym w trybie art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi. Dotyczy to także skarg na bezczynność. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postanowieniu z dnia 28 października 2004 r. (sygn. akt II SAB/Bk 16/04, ONSAiWSA 2005/6/114) wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne i możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., jako że zażalenie, o którym mowa w podanym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 tej ustawy. Skargę nie poprzedzoną takim zażaleniem należałoby odrzucić jako niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednakże niniejsza skarga poprzedzona była korespondencją pomiędzy skarżącymi a Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Warszawie, w której zwracali uwagę na brak działań pracowników organów nadzoru budowlanego i domagali się wydania przez właściwe organy nakazu rozbiórki budynku przy ul. L. w K. Chodzi mianowicie o pisma skarżących z dnia 8 kwietnia 2002 r. (k. 42) i z dnia 20 maja 2002 r. (w aktach administracyjnych nr [...]). Wprawdzie pisma te nie są zatytułowane "zażalenie", nie powołują się również na art. 37 k.p.a., jednakże z ich treści jednoznacznie wynika niezadowolenie skarżących z faktu, iż pomimo upływu wielu lat organy administracji nie nakazały rozbiórki samowolnie (ich zdaniem) wybudowanego budynku. W tej sytuacji należy uznać, że skarżący złożyli zażalenie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], przez co wyczerpali środki zaskarżenia przysługujące im w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też skarga nie zasługiwała na odrzucenie, lecz należało ją rozpoznać pod względem merytorycznym. Należy jednak zauważyć że Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w sprawie o odmowie wydania nakazu rozbiórki decyzję kasacyjną w dnia [...]. 07. 2003 r. znak [...]. Tak więc gdyby przyjąć nawet, iż organ ten pozostawał w bezczynności, to stan ten ustał. Brak jest podstaw zatem do uwzględnienia skargi. Bowiem w wyniku stwierdzenia bezczynności Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności stosownie do treści art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w niniejszej sprawie wobec wydania wyżej powołanej decyzji nie może mieć miejsca. Biorąc pod uwagę powyższe należało skargę oddalić na podstawie art. 151 prawa o ustępowaniu przed sądami administracyjnymi.