II SAB/Bk 16/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 28 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej p o s t a n a w i a odrzucić skargę, - Wnioskiem z dnia 08.06.2004 r., z wyraźnym powołaniem się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 06.09.2001 r. (Dz. U. nr 112, poz. 1198) J. W. wystąpiła do Wójta Gminy N. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej budowy obory przez A. H. na działce nr 25 położonej w miejscowości I., gm. N. – w zakresie przesłania kserokopii następujących dokumentów: • raportu o oddziaływaniu na środowisko • mapy do celów projektowych • protokołu rozprawy z dnia 22.09.2003 r. z listą obecności • zezwolenia na wycięcie drzew • ogłoszenia poświadczonego przez sołtysa • decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji • opinii Starosty Powiatowego • opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego • wniosku Wójta w sprawie uzgodnienia • postanowienia Wojewody P. z dnia [...].02.2004 r. nr [...]. Pismem z dnia 15.06.2004 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawczynię, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. Wskazał, że budowa obory przez A. H. jest sprawą prywatną i na podstawie powołanego aktu normatywnego nie stanowi sprawy publicznej. Pouczył, że akta sprawy mogą być udostępniane wyłącznie stronom postępowania administracyjnego, zgodnie z treścią art. 73 § 1 kpa. W dniu 28.07.2004 r. J. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Wójta Gminy N. W pismach procesowych z dnia 04.08.2004 r., 31.08.2004 r. oraz 11.10.2004 r. stanowiących uzupełnienie skargi przedstawiła dotychczasowy stan sprawy oraz podkreśliła, iż odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została wydana w niewłaściwej formie – zwykłego pisma, podczas gdy ona oczekuje decyzji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wywiódł, iż w rozpatrywanej sprawie nie miała zastosowania ustawa z dnia 06.09.2001 r. o dostępnie do informacji publicznej, dlatego też wniosek skarżącej został rozpatrzony w formie zwykłego pisma, nie decyzji. Jednocześnie organ poinformował, iż na skutek sprecyzowania w późniejszym okresie czasu przez skarżącą, iż żąda udostępnienia jej dokumentów w trybie ustawy – Prawo ochrony środowiska i na skutek zainicjowania przez w/w trybu zażaleniowego – sprawa jest obecnie rozpatrywana na kanwie ostatnio wskazanej ustawy. W konkluzji Wójt Gminy N. wnosił o odrzucenie skargi na bezczynność w sprawie niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej P.S.A. – z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działania lub bezczynność są przedmiotem skargi. Niemniej stosownie do treści art. 98 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1271) – w okresie 2 lat od wejścia w życie ustawy P.S.A. skargi wniesionej bezpośrednio do sądu administracyjnego, jeżeli została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 1 P.S.A. sąd ten nie odrzuca, a przekazuje organowi nadając bieg. Dlatego mimo wniesienia niniejszej skargi bezpośrednio do sądu – nie podlegała ona odrzuceniu, a nadano jej bieg. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi (postanowienie NSA z dnia 14.03.1999 r. w sprawie III SA 7254/98, lex nr 43843). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne i możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa, bowiem zażalenie, o którym mowa w podanym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 cyt. ustawy. Przepis art. 37 kpa wprost stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Zaś art. 52 § 2 P.S.A. dając definicję "wyczerpania środków zaskarżenia" stanowi, że należy pod tym pojęciem rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki, jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przepis ten wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a zatem nie może zostać wszczęte dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Strony powinny dochodzić swoich praw w pierwszej kolejności w toku postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej warunek wyczerpania trybu zażaleniowego przed wniesieniem skargi nie został spełniony. Skarga na bezczynność została złożona w dniu 28.07.2004 r. (k. 10) i jej przedmiotem jest niewydanie decyzji administracyjnej przez Wójta Gminy N. w załatwieniu wniosku z dnia 08.06.2004 r., w którym J. W. domagała się udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ załatwił wniosek pismem informacyjnym uznając, że żądane informacje nie stanowią informacji w rozumieniu tej ustawy. Co prawda z akt sprawy II SAB/Bk 17/04 wynika, że w dniu 02.07.2004 r. wpłynęło do SKO w B. zażalenie J. W. na formę załatwienia jej podania z dnia 08.06.2004 r. – niemniej bezspornie zażalenie to nie zostało załatwione przez organ odwoławczy przed wniesieniem skargi, bo postanowienie SKO nosi datę [...].08.2004 r. (nota bene uwzględniające zażalenie, w wyniku czego Wójt Gminy N. podjął czynności). Ustawowy termin załatwienia zażalenia liczony na dzień wniesienia skargi na bezczynność, wynikający z art. 35 § 3 kpa – jeden miesiąc czasu – nie upłynął. Ugruntowany w orzecznictwie pozostaje pogląd, że bez względu na formę czynności jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia z art. 37 § 1 kpa – zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 § 1 kpa., który to okres z mocy art. 35 § 3 kpa wynosi jeden miesiąc czasu (por. postanowienie NSA z dnia 29.04.1998 r. w sprawie I SAB/Gd 8/97, lex nr 33599). Skład orzekający w sprawie niniejszej podzielając tę linię orzecznictwa uznał, że wymóg art. 52 § 1 P.S.A. w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" nie został spełniony. W dacie wniesienia skargi na bezczynność jakkolwiek postępowanie zażaleniowe zostało otwarte, ale nie zostało "wyczerpane", bowiem dla SKO nie upłynął jeszcze ustawowy termin rozpoznania zażalenia wniesionego dnia 02.07.2004 r. Skarga niniejsza jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym była niedopuszczalna. Powtórzyć należy za doktryną, że ze względu na merytoryczny, a nie formalny charakter tej kategorii przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi (obok przesłanki właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i legitymacji podmiotu uprawnionego) – odmiennie niż w przypadku niedochowania przez skarżącego formalnych wymogów skargi – prawo nie przewiduje możliwości konwalidacji skargi, jeżeli jest ona niedopuszczalna (vide: T. Woś i inni "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawn. Lexis Nexis Warszawa 2004, str. 113). Z mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.