II SAB/Kr 56/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność "T" S.A w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku B. P. z dnia 14 marca 2013 r., II. stwierdza, że bezczynność "T" S.A w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "T" S.A w K. na rzecz skarżącej B. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.P. pismem z dnia 11 lutego 2014r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [....] S.A. w K. , polegającą w jej ocenie na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 14 marca 2013 r., dotyczący udostępnienia kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych (przesyłowych) na szczegółowo wskazanych działkach skarżącej. W uzasadnieniu skargi podano, że pismo [....] S.A. z dnia 8 kwietnia 2013r. nie zawierało odpowiedzi na wniosek, lecz sugestię aby skarżąca zwróciła się do właściwych archiwów oraz informację, iż [....] nie posiada kompletnej dokumentacji, przy czym skarżony organ wskazał w tym piśmie, iż przedmiotowe urządzenia stanowią fragment sieci wybudowanej w roku 1960, 1962, 1987 i 1993. W związku z czym skarżąca wystosowała jeszcze pismo z dnia 18 lipca 2013r.. W odpowiedzi w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013r. [....] uwarunkował udzielenie informacji od sprecyzowania jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, poprzez podanie nazwy organu i daty dokumentu. W ocenie skarżącej podane przez nią informacje we wniosku w postaci numerów działek i właściciela oraz położenia urządzeń przesyłowych, w wystarczający sposób naprowadzają na dokumenty będące przedmiotem wniosku. W odpowiedzi na skargę [....] S.A. w K. , wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", z uwagi na okoliczność, iż decyzje i wytworzone przy tej okazji dokumenty związane z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na przedmiotowej nieruchomości stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Z kolei trybem właściwym do udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ww. ustawie, a nie tryb przewidziany w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), określanej dalej jako "u.d.i.p." Spółka wskazała w tym miejscy na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2984/12. W ocenie spółki, skoro w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb udostępniania dokumentacji będącej w posiadaniu spółki, przepisy u.d.i.p. powinny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Spółka wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt I SK 2451/11, uznał, że zawarte w art. 1 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć, że przepisy u.d.i.p. nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis. Niezależnie od powyższego spółka stwierdziła, że skarga w przedmiotowej sprawie nie powinna zostać uwzględniona bowiem, zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem w chwili obecnej, bez sprecyzowania przez wnioskodawcę o udostępnienie jakich dokumentów wnosi, nie jest możliwym stwierdzenie, czy spółka takie dokumenty posiada. Spółka zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych – jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy przekazanie takie mogło nastąpić dawno temu. Skoro spółka nie wie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, nie jest w stanie wskazać, czy dokumenty te są w jej posiadaniu, a zatem nie może przesłać stosowanej informacji wnioskodawcy. Odnosząc się do powyższego stanowiska Spółki, skarżący w piśmie datowanym na 17 marca 2014 r. wskazał, że w swoim wniosku z dnia 23 lipca 2013 r. oraz we wniosku z dnia 28 sierpnia 2013 r. zawarł w sposób jasny i wystarczająco konkretny informacje publiczne, których udostępnienia oczekuje. W ocenie skarżącego wskazanie zakresu dokumentacji oraz numeru ewidencyjnego działki, której wnioskowane informacje dotyczą, w sposób wystarczający zawęża i precyzuje dokumentację, o której udostępnienie ubiega się skarżący. W oparciu o tą argumentację skarżona spółka wniosła o oddalenie skargi. Skarżąca ustosunkowując się zaś do powyższego, wskazała, że nie ma możliwości uzyskania wnioskowanych informacji w jakimkolwiek innym trybie. Nie posiada ona bowiem wiedzy pozwalającej na dokładną identyfikację wnioskowanej dokumentacji oraz ewentualnych organów, które miałyby mu ową dokumentację udostępnić, o ile takowe istnieją. Jednocześnie zwróciła uwagę, że dokumenty dotyczące budowy linii energetycznych są dokumentami w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3572/02 skarżąca zaznaczyła, że ustawodawca przyznał większe znaczenie prawu ogółu społeczeństwa do pozyskiwania informacji, niż ochronie interesu organu. Takie rozwiązanie urzeczywistnia zasadę kontroli społeczeństwa nad działaniami organów publicznych oraz wykonujących zadania publiczne, a także wpływa na transparentność życia publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż kwestia, czy żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej, jak również, czy skarżona spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych - była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i została przesądzona w wyroku tego Sądu dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 115/13. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku pozostaje nadal aktualne i w całości zyskuje aprobatę składu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Nadto znajduje także potwierdzenie w licznym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 642/13). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/2010). Z uwagi na powyższe uznać należy, iż przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym, gdyż zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są zadaniami publicznymi, o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Tym samym uznać należy [....] S.A. za podmiot wykonujący zadania publiczne i podlegający regulacjom u.d.i.p. Nadto za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, wg którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11). Dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 595/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011). Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury elektroenergetycznej są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot, a zatem stanowią przedmiot informacji publicznej. Sąd nie podziela przy tym argumentu spółki, że bez wcześniejszego sprecyzowania przez skarżącą wniosku poprzez określenie nazwy organu wydającego akt administracyjny, jego daty, czy też wskazania poprzednich właścicieli nieruchomości, spółka nie jest w stanie stwierdzić, czy posiada żądane dokumenty i wobec tego nie pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu skarżąca wskazała we wniosku w sposób zupełnie wystarczający, jakich informacji żąda i mają one, w świetle powyżej przedstawionych uwag Sądu co do zasady charakter informacji publicznej. Stąd niezasadne jest formułowanie w odpowiedzi na skargę wniosków, iż żądanie sprecyzowania było uzasadnione koniecznością oceny, które dane stanowią informację publiczną. Skarżąca zwróciła się bowiem o udostępnienie wszelkiej posiadanej dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej znajdującej się na jej konkretnie wskazanych działkach. Skarżąca żądając ww. dokumentów wyraźnie ograniczyła swoje żądanie tylko do dokumentacji dotyczącej jej działek tj. działki nr [....] oraz nr [....] położonej w obrębie K. , gmina C. Użyte przez skarżącą we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" dotyczy więc nie dokumentacji związanej z realizacją całej inwestycji, obejmującej kilkaset działek, lecz wyłącznie dwóch działek skarżącej. W tej sytuacji spółka nie powinna mieć problemów z ustaleniem, czy jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej tej działki, czy nie. Wobec tego wezwanie do sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej było bezzasadne, gdyż wniosek został sformułowany w sposób wystarczająco jasny i nie budzący wątpliwości co do zakresu żądanej informacji. Tym samy stwierdzić należy, że stanowisko spółki, zgodnie z którym skoro skarżąca nie sprecyzowała swojego wniosku, to stan bezczynności w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, jest błędne. Odnośnie z kolei stwierdzenia spółki, że część żądanych informacji może być udostępniona skarżącej w innym trybie tj. ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, stwierdzić należy, że ewentualne uzyskanie żądanych dokumentów od organu administracji nie wyłącza uprawnienia skarżącego do wystąpienia z wnioskiem w trybie przepisów u.d.i.p. do innego podmiotu (o ile ten jest podmiotem objętym jej regulacją) niż będący dysponentem akt, organ administracyjny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miałaby zastosowania w sytuacji, gdyby strona postępowania administracyjnego wystąpiła w trybie tej ustawy do organu administracyjnego o uzyskanie informacji publicznej pochodzącej z akt postępowania administracyjnego, w którym przysługiwał lub przysługuje jej status strony. Wówczas z uwagi na regulację art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi - dostęp do akt administracyjnych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej były wyłączony. W takiej sytuacji dostęp do dokumentacji, a tym samym informacji zalegających w aktach sprawy regulowałby przepis art. 73 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wystąpiła jednakże o udostępnienie informacji publicznej do organu administracji, lecz do [....] S.A. Spółka ta, jako podmiot wykonujący zadania publiczne i podlegający regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Oznacza to, że spółka powinna była albo udzielić informacji publicznej i udostępnić żądane informacje dotyczące budowy urządzeń energetycznych znajdujących się na nieruchomości skarżącej albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki - udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Po64/13 w sytuacji, gdy organ (podmiot zobowiązany) nie posiada żądanych informacji, również zobowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, powinien zawiadomić o tym wnoszącego, nie ma natomiast obowiązku wydania decyzji. Powyższe wynika z faktu, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, że ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni. Przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów, stanowi zatem, w świetle orzecznictwa i doktryny, formę "udzielenia informacji" odnośnie zasobu danych jakim dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. II SAB 289/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 384/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 25 maja 2004 r., sygn. II SAB/Wa 83/04). Wobec tego, że skarżona w niniejszej sprawie spółka nie zareagowała dotychczas na wniosek skarżącego w żaden ze sposobów przewidzianych w u.d.i.p., należało stwierdzić, że skarga B.P. zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na powyższe, Sąd, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a., w pkt I wyroku zobowiązał [....] S.A. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku B.P. z dnia 14 marca 2013 r. Jednocześnie jednak spółce [....] nie można zarzucić braku woli i jakiejkolwiek aktywności w rozpoznaniu sprawy, gdyż na pisma skarżącej udzielała natychmiastowej odpowiedzi, co zmniejsza w kontrolowanej sprawie winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.