II SAB/Kr 56/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. L. i G. L. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie nierozpoznania zażalenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania aktu lub dokonania czynności, II. stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz A. L. i G. L. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. A. L. i G. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nierozpoznania zażalenia skarżących z dnia 31 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. S. z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia dokumentów. Przesyłka pocztowa zawierająca zażalenie została nadana w dniu 31 sierpnia 2020 r. Przedmiotowe zażalenie za pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2020 r. zostało przekazane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ otrzymał przedmiotowe zażalenie w dniu 7 września 2020 r. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. sprawa w postępowaniu odwoławczym winna zostać zakończona w terminie miesiąca od daty otrzymania odwołania, a zatem termin ten upłynął organowi dnia 7 października 2020 r. Zważywszy na fakt, iż organ nie informował skarżących w żaden sposób o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, wnieśli oni pismem z dnia 9 listopada 2020 r. ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w następstwie którego postanowieniem tego organu z dnia 2 grudnia 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego został zobligowany do rozpoznania sprawy w terminie do dnia 15 stycznia 2020 r. Do dnia wniesienia przedmiotowej skargi sprawa nie została rozstrzygnięta. W ocenie skarżących bezczynność organu wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Usprawiedliwieniem dla opóźnienia w rozpoznaniu sprawy mogą być wyłącznie okoliczności niezależne od organu. Sprawy kadrowe, pracownicze oraz dostosowanie liczby pracowników do zakresu oraz ilości spraw leży wyłącznie w gestii organu, zatem nie stanowi przyczyny od tego organu niezależnej. Rażące naruszenie prawa w bezczynności organu przejawia się również w fakcie braku informowania stron co do przyczyn opóźnienia w rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zawiadomienie organu z dnia 19 listopada 2020 r. zostało implikowane wyłącznie tym, iż skarżący wnieśli ponaglenie. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zawiadomienie to było pierwszą a zarazem jedyną czynnością zrealizowaną przez organ w sprawie administracyjnej. W konkluzji skarżący domagali się zobowiązania organu do rozpoznania ich zażalenia i stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej po 10.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie bądź też umorzenie postępowania i stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że w dniu 12 lutego 2021 r. MWINB zakończył postępowanie zażaleniowe poprzez wydanie postanowienia nr [...], którym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1783/20 i II OSK 1727/20, z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18, z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). Wyjątkowe okoliczności związane z warunkami funkcjonowania organu administracji mogą stanowić usprawiedliwienie dla wydłużonego czasu rozpatrywania konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1783/20 i II OSK 1727/20). Opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy znak: [...] wynika ze znacznej liczby postępowań administracyjnych będących aktualnie w trakcie rozpatrywania przed MWINB. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. W niniejszym postępowaniu zażaleniowym stan taki nie występował. Ponadto organ podniósł, że od kilku lat sytuacja kadrowa jest bardzo trudna, bowiem istnieje duża rotacja pracowników, wobec czego nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są w większości skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy w WINB. Powyższe uwarunkowania powodują spiętrzenie dużej liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie. Dodatkowo opóźnienie w rozpatrzeniu powyższej sprawy wynika z konieczności wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy przy uwzględnieniu zaistniałych w toku postępowania zażaleniowego ograniczeń w działaniu organu związanych z COVID-19 (konieczność zmiany organizacji pracy jednostki w związku z wdrożeniem pracy zdalnej oraz przypadkami nieobecności pracowników w pracy z powodu izolacji domowej, kwarantanny lub konieczności sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji zamknięcia szkół, przedszkoli lub żłobków). W niniejszym przypadku opóźnienie w załatwieniu sprawy nie wynikało ze złej woli organu, lecz ze wskazanych wyżej problemów związanych z funkcjonowaniem organu, które powodują wydłużenie czasu rozpatrywania wszystkich spraw, a nie tylko sprawy skarżących. Organ wniósł o uwzględnienie powyższych okoliczności przy ocenie, czy opóźnienie w załatwieniu sprawy stanowiło bezczynność mającą charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżący w toku postępowania złożyli w dniu 9 listopada 2020 r. ponaglenie, spełnili tym samym wymóg konieczny do wniesienia skargi na bezczynność. Bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencją zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że zażalenie skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. z dnia 21 sierpnia 2020 r. wpłynęło do organu w dniu 1 września 2020 r., a do MWINB zostało przekazane pismem z dnia 2 września 2020 r. i doręczone temu organowi 7 września 2020 r. W dniu 9 listopada 2020 r. skarżący złożyli ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego. GINB postanowieniem z dnia 2 grudnia 2020 r. uznał, że: MWINB dopuścił się bezczynności, natomiast nie dopuścił się przewlekłości; bezczynność nie miała charakteru rażącego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 stycznia 2021 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r. rozpoznał zażalenie skarżących i uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro akt ten został wydany po wniesieniu skargi do Sądu (datą tą jest data wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu – 1 lutego 2021 r.), ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie – pkt I sentencji wyroku. Sąd stwierdził, że MWINB w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy postanowienie kończące postępowanie wydał dopiero po upływie pięciu miesięcy od przekazania zażalenia. Tak długi okres zwlekania z załatwieniem sprawy był nieuzasadniony, zwłaszcza mając na uwadze, że zasadą powinno być rozpatrzenie zażalenia w terminie miesiąca od dnia jego otrzymania. Tym samym, uwzględniając charakter podejmowanych czynności, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów określonych w K.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (por. NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15). W przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Jednocześnie ocena sposobu prowadzenia postępowania przez organ nie może być oderwana od obowiązku rozpatrywania wszystkich spraw wniesionych do organu bez zbędnej zwłoki i w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Sąd miał na uwadze, że przyczyną przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. był znaczny wzrost wpływu spraw do organu, a ponadto problemy kadrowe. Sąd wziął również pod uwagę ograniczenia w działalności organu stanowiące konsekwencje obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stosownie do art. 15 zzr i 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) z dniem 14 marca 2020 r. został zawieszony bieg terminów procesowych, a także zawieszono stosownie przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, jak również o wymierzaniu organom kar, grzywien i zasądzaniu od nich sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ograniczenia te przestały obowiązywać od dnia 24 maja 2020 r. Oznacza to, że do biegu do terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. nie wlicza się okresu od 19 maja 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. Jednakże nawet po dniu 24 maja 2020 r. nadal obowiązywał stan epidemii z powodu COVID-19. W tym okresie działania organów administracji miały charakter ograniczony. Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu, organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Z tych samych powodów Sąd, mając na uwadze czas trwania postępowania przed MWINB, nie znalazł podstaw do przyznania żądanej przez każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwotach po 10.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w tym zakresie (pkt IV sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) i koszt zastępstwa procesowego przez radcę prawnego (480 zł), Sąd orzekł w punkcie V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.