II SAB/Kr 57/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2018 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. do wydania aktu lub dokonania czynności, II. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. dopuścił się bezczynności, I. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na rzecz Z. W. [...] zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 16.02.2018 r. Z. W., powołując się na art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i na ustawę z dnia 6.09.2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwaną dalej UDIP, złożył do Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci takich dokumentów jak: protokół z przeglądu gwarancyjnego oznakowania poziomego wykonanego w 2015 r. na podstawie umowy Nr [...] z dnia 27.04.2015 r., całej korespondencji Zamawiającego i Wykonawcy w sprawie przeglądu gwarancyjnego oznakowania poziomego wykonanego w 2015 r. na podstawie umowy Nr [...] z dnia 27.04.2015 r. i protokołu odbioru robót poprawkowych oznakowania poziomego wykonanego w 2015 r. na podstawie umowy Nr [...] z dnia 27.04.2015 r., przy czym sposobem udostępnienia żądanych informacji miało być wykonanie skanów wnioskowanych dokumentów, a formą przesłanie skanów drogą elektroniczną na podany we wniosku adres mailowy. Nadto Z. W. wniósł o potwierdzenie kopii żądanych przez siebie dokumentów danymi określającymi podmiot i tożsamość osoby, która wytworzyła informację oraz oznaczenie dokumentów datą udostępnienia. Przedmiotowy wniosek został przesłany zarówno mailem, jak i listem poleconym; korespondencja pocztowa odebrana w dniu 20.02.2018 roku. Takie samo pismo, o takiej samej treści, również drogą mailową oraz faksem i listem poleconym zostało skierowane przez wnioskodawcę do Kierownika Rejonu Dróg Wojewódzkich w K.; wiadomość mailowa wraz z wnioskiem została odebrana w dniu 16.02.2018 roku, natomiast list wpłynął do tego organu w dniu 20.02.2018 roku. Z kolei pismem z dnia 27.02.2018 r., wysłanym w dniu 1.03.2018 r., Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. poinformował wnioskodawcę, że wniosek z dnia 16.02.2018 r. skierowany do Zarządu pokrywa się swoim zakresem z wnioskiem skierowanym do Rejonu Dróg Wojewódzkich w K.; realizacja obydwu wniosków została przekazana Kierownikowi Rejonu H. M. zgodnie z art. 2 UDIP. List polecony wraz z powyższym pismem został odebrany przez wnioskodawcę w dniu 5.03.2018 r. Pismem z dnia 1.03.2018 r. Rejon Dróg Wojewódzkich w K. poinformował wnioskodawcę, że na podstawie art. 15 pkt 2 UDIP wysokość opłaty za wykonanie opłaty elektronicznej kopii / skanu wnioskowanych dokumentów wyniesie 1,60 zł brutto, zwracając się jednocześnie z prośbą o wyrażenie zgody na poniesienie tej opłaty. List polecony wraz z tym pismem został odebrany przez wnioskodawcę w dniu 5.03.2018 r. Pismem z dnia 6.03.2018 r., wysłanym tego samego dnia, Kierownik Rejonu Dróg Wojewódzkich w K. H. M. został wezwany przez wnioskodawcę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezpodstawnym stwierdzeniu obowiązku poniesienia opłaty za dostęp do informacji publicznej, a nadto do niezwłocznego udostępnienia żądanych informacji w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 UDIP poprzez nieuzasadnione żądanie opłaty i art. 15 ust. 1 UDIP poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty z uwagi na niewystąpienie dodatkowych kosztów. W dniu 19.03.2018 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł, za pośrednictwem Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 16.02.2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 UDIP i art. 15 ust. 2 UDIP oraz art. 61 KRP, wnosząc o zobowiązanie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. do udostępnienia żądanych informacji w terminie 14 dni zgodnie z wnioskiem z dnia 16.02.2018 r., jak i o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że stwierdzenie obowiązku poniesienia opłaty było bezpodstawne, a Kierownik H. M. został wezwany do usunięcia naruszenia prawa, na które nie udzielił odpowiedzi. Kontynuując skarżący wskazał, że opłata określona przez organ nie może być uznawana za dodatkowe, rzeczywiście poniesione koszty w związku ze sposobem realizacji wniosku, który polega na wykonaniu skanu dokumentów i przesłaniu ich drogą elektroniczną. Według stanowiska skarżącego przepis art. 15 UDIP, upoważniający organ do żądania opłaty od wnioskodawcy, jako wyjątek od zasady bezpłatności realizacji tego typu wniosków, ma być rozumiany w sposób ścisły. Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanych informacji, ani nie poinformował wnioskodawcy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, że informacja nie może być udzielona w ustawowym terminie, jak również nie zwrócił uwagi na ewentualne powody opóźnienia i nie wskazał terminu realizacji wniosku. Skarżący twierdził dalej, że przepisy ustawy nie upoważniają organu do odmowy realizacji wniosku w przypadku niewniesienia opłaty przez wnioskodawcę, stąd - według niego - żądanie zawarte w skardze jest w pełni zasadne. Organ pismem z dnia 22.03.2018 r. poinformował wnioskodawcę, że przesłał mu objęte wnioskiem dokumenty na wskazany przez niego adres mailowy, a nadto że oryginał niniejszego pisma zostanie przesłany również pocztą. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wniósł o jej oddalenie, przy czym organ wskazał i wyjaśnił, że z powodu pomyłki w piśmie skierowanym do wnioskodawcy nie zamieszczono informacji, że żądane informacje wymagają zanonimizowania i sporządzenia skanów ogromnej ilości dokumentów, z których część została już przekazana do archiwum zakładowego, natomiast część znajduje się w Rejonie Dróg Wojewódzkich w J. , a termin realizacji wniosku może dopiero nastąpić w terminie 2 miesięcy od daty wpływu. Ponadto organ nadmienił, że żądane przez skarżącego dokumenty zostały mu przekazane w wymaganym przez prawo terminie, a sama informacja została mu przekazana bez zbędnej zwłoki. Również organ zwrócił uwagę, że skarżący zwrócił się o udostępnienie bardzo dużej liczby dokumentów. Co więcej, skarżący przed wniesieniem skargi nie wniósł ponaglenia do właściwego organu, tj. do Dyrektora ZDW w K.; pisma natomiast skarżący kierował do Kierownika Rejonu Dróg Wojewódzkich w K. na adres w Z. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 PPSA kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że na podstawie art. 119 pkt 4 PPSA i art. 120 PPSA sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uniemożliwiające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a samo przeprowadzenie rozprawy nie było zdaniem Sądu niezbędne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do formalnych zarzutów organu, a polegających na niewniesieniu przez skarżącego ponaglenia poprzedzającego wniesienie skargi, co miałoby przemawiać za jej odrzuceniem, należy stwierdzić że ten zarzut jest nietrafny. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 PPSA skargę na bezczynność można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie, a w oparciu o postanowienia art. 53 § 2b PPSA skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została unormowana w art. 37 KPA, gdzie wskazano w jakich sytuacjach strona niezadowolona z działania danego organu, a właściwej z jego braku, może wnieść ponaglenie, do kogo, co ma zawierać takie pismo, jakie są obowiązki organów w przypadku wniesienia tego środka zaskarżenia. Niemniej jednak organ pomija w swoim rozważaniach treść i sam charakter ustawy o dostępie do informacji publicznej, regulującej w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do tego typu informacji. UDIP jednoznacznie wskazuje, w jakim zakresie przepisy KPA mają do niej zastosowanie i kiedy należy je stosować, a co za tym idzie, kiedy należy stosować przepisy KPA dotyczące ponaglenia i czy strona domagająca się udostępnienia informacji publicznej jest zobowiązana do jego wniesienia przed samym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Według art. 16 ust. 1 i 2 UDIP odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w tej ustawie przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, natomiast do tych decyzji stosuje się przepisy KPA, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w tejże ustawie, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. A zatem przepisy KPA mają zastosowanie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w bardzo ograniczonej liczbie przypadków, tj. nie znajdują one zastosowania wtedy, kiedy przepis tej ustawy w sposób wyraźny nie będzie odsyłał do konkretnych regulacji KPA. Skoro organ nie udostępnił żądanych przez skarżącego informacji we wskazanym przez prawo terminie, to nie wykonał określonego typu czynności materialno-technicznej, ale to nie oznacza, że odmówił wnioskodawcy jej udzielenia wydając decyzję, czy też w ogóle umorzył postępowanie w sprawie. Żadna decyzja administracyjna nie została wydana, a co za tym idzie skarżący nie był zobowiązany do wniesienia ponaglenia, a tym samym wniesienie ponaglenia do niewłaściwego organu nie ma dla w tej sytuacji żadnego znaczenia. Dalej należy wskazać, że w myśl art. 149 § 1 PPSA sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a PPSA: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1.); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2.); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3.). Zgodnie z art. 149 § 1a PPSA sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt. 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 PPSA sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w tej ustawie lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej również w tejże ustawie. Sąd zwraca uwagę, że dla oceny czy skarga na bezczynność jest zasadna, czy też nie, istotny jest sam moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz już ustała po jej wniesieniu, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. W sytuacji natomiast, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje czynności polegającej na udostępnieniu tej informacji ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 UDIP za informację publiczną należy uznać każdą informację o sprawach publicznych w rozumieniu tej ustawy i podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych; przy czym przykładowy katalog udostępnianych informacji został określony w art. 6 UDIP. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności ta wymieniona w art. 6 UDIP. Tym samym informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy jedynie sfery faktów. Stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty nie będące organami administracji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że dokumenty objęte wnioskiem skarżącego z dnia 16.02.2018 r. stanowią informację publiczną, czego nie kwestionował skarżony organ. Opisane powyżej dokumenty dotyczą faktów, tj. sporządzonej dokumentacji odnoszącej się do zrealizowanych przedsięwzięć drogowych, które musiały być wykonane ze środków publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że ww. dokumenty rzeczywiście należy uznać za dokumenty wprost odnoszące się do informacji natury publicznej, co zresztą nie było kwestionowane przez sam organ w trakcie prowadzonego postępowania. Ponadto podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem, tj. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a to z uwagi na to że zarząd dróg wojewódzkich, który jest jednostką organizacyjną utworzoną przez sejmik województwa, o czym wspomina art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.), jest jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 4 pkt 4 UDIP. Obowiązkiem Dyrektora Zarządu było załatwienie wniosku w prawem przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, co zresztą organ zrobił po wniesieniu przez skarżącego do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. Tym samym Sąd rozpoznając skargę stwierdził, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania stan bezczynności ustał, skoro żądana informacja została wnioskodawcy udzielona - pismo z dnia 22.03.2018 r. Jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe, w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 PPSA, o czym orzeczono w pkt I sentencji. Jeżeli zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia, a organ nie udzielił skarżącemu informacji w wymaganym terminie, to dopuścił się w ten sposób bezczynności, o czym orzeczono w pkt II sentencji. Sąd stwierdził przy tym, wobec postawy organu, który ostatecznie udostępnił wnioskodawcy żądane przez niego dokumenty, że analiza zasadności skargi pod kątem zarzutu naruszenia art. 15 UDIP jest bezprzedmiotowa. To czy opłata zostanie w przyszłości dochodzona przez organ od wnioskodawcy, czy nie, nie wchodzi już w zakres rozpoznawanej sprawy. Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 PPSA. Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny, czy nieudzielenie wnioskodawcy żądanej przez niego informacji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd zwraca uwagę na chronologię prowadzonego postępowania, tj. w dniu 19.03.2018 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu, natomiast pismem z dnia 22.03.2018 r. organ poinformował skarżącego o przesłaniu na wskazany przez niego adres żądanej informacji publicznej. Zdaniem Sądu rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12, CBOIS). Sąd miał na uwadze wyjaśnienia samego organu, który tłumaczył, że doszło do przeoczenia polegającego na braku poinformowania wnioskodawcy o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania jego sprawy, przy czym taka informacja została faktycznie zamieszczona i przekazana temu samemu wnioskodawcy w innej sprawie. Sąd doszedł do przekonania, że brak właściwej reakcji na zgłoszone żądanie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając to na uwadze Sąd orzekł, jak w pkt III sentencji. Stosownie do art. 149 § 2 PPSA sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, o czym była już mowa powyżej. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawa pozostawia sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu, z resztą nie wnosił o to skarżący. Podjęta przez organ aktywność w związku z będącym przedmiotem niniejszej sprawy wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wskazuje na brak złej woli po stronie organu. Okoliczności zaistniałe w sprawie, takie jak: kolejno złożone po sobie wnioski przez tego samego wnioskodawcę w odstępie kilku dni, ich podobna tematyka, a wreszcie udzielenie żądanej informacji publicznej przy niewielkim opóźnieniu, nie wskazuje na celowe utrudnianie przez organ skarżącemu dostępu do zawnioskowanych przez niego informacji. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, ani do wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV sentencji, na podstawie art. 200 PPSA, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się m.in. koszty sądowe, co wynika z art. 205 § 1 PPSA. Z kolei zgodnie z art. 211 PPSA i art. 212 § 1 PPSA koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków, przy czym do opłat sądowych należy zaliczyć wpis. Skarżący uiścił wymagany prawem wpis od skargi w kwocie 100 zł. Tym samym Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pomimo tego, że skarga została uwzględniona, a została sporządzona i wniesiona przez radcę prawnego, Sąd nie mógł zasądzić zwrotu kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, bowiem skarżący działał w imieniu własnym, nie występując w imieniu innego podmiotu.