II SAB/Kr 60/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie zawiadomienia B. P. z dnia 24 lutego 2015 r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego B. P. kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w zakresie braku wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem zawiadomienia o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia z dnia 24 lutego 2015 roku. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a zarzucił PINB naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Zarzucił, że bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa poprzez długotrwałość prowadzenia postępowania a także brak jakiejkolwiek aktywności organu. 2. Art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania. Niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. 3. Art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niewszczęcie na żądanie strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Należy przyjąć, zgodnie że przepisami k.p.a. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które powinno zostać zakończone wydaniem decyzji. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o 1. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony wywołanego zawiadomieniem z dnia 24 lutego 2015 roku oraz o wydanie decyzji w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku raz z stwierdzeniem jego prawomocności, 2. orzeczenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. Wymierzenie organowi l instancji kary grzywny, 4. Zobowiązanie organu l instancji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. domagał się zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący B.P. jest właścicielem zabudowanej nieruchomości, oznaczonej numerem działki [...] , położonej w K. , przy ul. [...] Od strony północnej działka B.P w całej długości graniczy z działką nr [...] , zabudowaną budynkiem mieszkalnym nieruchomością gruntową, będącą we współwłasności A.W. i W.W. . Przedmiotowa wiata o wymiarach 2,9 m x 6,5 m oraz wysokości 2,3 m, została wybudowana przez państwo W. w 2005 r. Zdaniem skarżącego wiata powstała jako samowola budowlana i tego właśnie dotyczył jego wniosek o wszczęcie postępowania z dnia 24 lutego 2015 roku. W toku postępowania administracyjnego miał miejsce następujący przebieg zdarzeń. Zawiadomieniem z dnia 11 grudnia 2013 roku strona wniosła o podjęcie z urzędu postępowania jurysdykcyjnego w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem polegającego na wybudowaniu obiektów budowlanych na działce ewidencyjnej nr [...] w postaci altany ogrodowej o powierzchni ok. 22 m2 oraz wiaty o powierzchni 19 m 2 przeznaczonej na składowanie opału położonej w K. będących własnością państwa A. i W.W. . Pismem z dnia 12 marca 2014 roku organ poinformował stronę o przeprowadzeniu postępowania kontrolno - wyjaśniającego i wobec braku stwierdzenia naruszenia prawą budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego "Zawiadomienie", natomiast zgodnie z przepisami k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego powinno zostać zakończone wydaniem decyzji. Skarżący w związku z otrzymaniem decyzji o ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla Powiatu [...] w K. z dnia 12 marca 2014 roku, w sprawie o numerze [...] złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną Zażaleniem datowanym na 15 września 2015 roku na podstawie art. 37 k.p.a. skarżący wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na niezałatwienie sprawy w terminie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. do dnia wniesienia zażalenia pozostawał w bezczynności, nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., nie dopełnił również czynności określonych w art. 36 k.p.a. oraz nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych celem usunięcia przeszkody w rozpatrzeniu sprawy. Ponadto złożone w dniu 24 lutego 2015 roku zawiadomienie o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony - stanowiło podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania, któremu powinna zostać była nadana odrębna sygnatura sprawy. W ocenie skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powinien wszcząć odrębne postępowanie administracyjne, powinien zostać nadany nowy znak sprawy. Tymczasem wniosek został włączony do akt postępowania zażaleniowego, zakończonego postanowieniem MWINB z dnia 28 sierpnia 2015 roku, znak [...] , utrzymując zaskarżone postanowienie PINB w mocy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zasadniczo postępowania w organach nadzoru budowlanego prowadzone są z urzędu a nie na wniosek zainteresowanej strony. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wskazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego kompetencjami nadzorczymi nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu - wyrok WSA z dnia 17.01.2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1347/06, wyrok WSA z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 453/08. Konsekwencją takiego założenia jest - w przypadku wpływu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego - prowadzenie w pierwszej kolejności postępowania kontrolno - wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy w ogóle jest podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu z powodu naruszenia przepisów Prawa Budowlanego w zgłoszonej sprawie i przeprowadzenia postępowania zakończonego decyzją administracyjną w oparciu o Prawo budowlanego i kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku uznania, że wniosek jest zasadny, ponieważ faktycznie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, PINB zawiadamia skarżącego o uznaniu skargi za zasadną i wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne, ustalając przy tym krąg stron i zawiadamiając strony o przedmiocie postępowania zgodnie z k.p.a. W przypadku natomiast przeprowadzenia kontroli, w wyniku której nie dochodzi do stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa Budowlanego, PINB po przeprowadzeniu postępowania kontrolno-wyjaśniającego kieruje do skarżącego zgodnie z art. 238 k.p.a. - zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. W związku ze skargą B.P. z dnia 23 października 2008 r. dotyczącą altany wybudowanej na działce nr [...] w K. , została przeprowadzona przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w dniu 04.11.2008 r. kontrola obiektów. W wyniku podjętych ustaleń skierowano do B.P. zawiadomienie wydane na podstawie art. 238 k.p.a. w dniu 2 grudnia 2008 r., w którym poinformowano o bezzasadności skargi. Ustalono w szczególności, że altana została wzniesiona na podstawie zgłoszenia z dnia 14 sierpnia 2008 r. złożonego do Wydziału Architektury, Budownictwa, Inwestycji i Remontów Starostwa Powiatowego, filia w K. , przyjętego bez sprzeciwu. Poinformowano skarżącego, że altanę wykonano zgodnie z załączonymi do zgłoszenia rysunkami i szkicem sytuacyjnym. Poinformowano również, że brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie znajdującej się na działce altany o pow. 10 m2 przeznaczonej na składowanie opału, której zamiar budowy inwestorzy zgłosili w dniu 3 czerwca 2005 r. do Starostwa Powiatowego. Inspektorat Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie w piśmie wydanym na podstawie art. 239 § 1 k.p.a. skierowanym do skarżącego B.P. i dnia 10 listopada 2010 r. znak: [...] po rozpatrzeniu kolejnej skargi z dnia 17 sierpnia 2010 r. Dnia 11 grudnia 2013 r. do Inspektoratu wpłynęło zawiadomienie pełnomocnika B.P. o wybudowaniu w/w obiektów bez zgłoszenia. Skarga została zarejestrowana pod znakiem [...] . Czynności kontrolne mające na celu wstępną weryfikację skargi zarejestrowano pod znakiem [...] . Podczas kontroli obiektów na działce nr [...] w K. dnia 6 lutego 2014 r. stwierdzono, że nie powstały nowe obiekty na działce, a skontrolowane wcześniej wiata i altana nie uległy zmianie. Do akt załączono zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia 14 sierpnia 2008 r. i dnia 03.06.2005 r. na budowę przedmiotowych obiektów. Skarżący został poinformowany o bezzasadności skargi w zawiadomieniu PINB z dnia 12 marca 2014 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 238 k.p.a. Do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dnia 19 sierpnia 2014 r. wpłynął wniosek B.P. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Wniosek został zarejestrowanym pod znakiem [...] . Po rozpatrzeniu wniosku i analizie zebranego materiału dowodowego PINB wydał postanowienie nr [...] z dnia 24 listopada 2014 r. znak: [...] , w którym odmówił wznowienia postępowania w sprawie w/w obiektów wybudowanych na działce. W dniu 8 grudnia 2014 wpłynęło do PINB zażalenie B.P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] z dnia 24 listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, w związku z powyższym akta sprawy zostały przekazane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W dniu 24 lutego 2015 r. wpłynęło do PINB pismo B.P. zatytułowane "Zawiadomienie o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania", które dotyczy tych samych obiektów, o których mowa w w/w zawiadomieniach, wydawanych na podstawie art. 238 i 239 k.p.a. przez PINB. Pismo to z uwagi na jego treść zostało przekazane do II instancji, przy piśmie z dnia 9 marca 2015 r., celem dołączenia do akt [...] WINB w K. rozpatrzył zażalenie B.P. i uwzględniając również dołączone do akt pismo pełnomocnika P. z dnia 24 lutego 2015 r. wydał postanowienie nr [...] z dnia 28 sierpnia 2015 r. znak: [...] , którym utrzymał zaskarżone postanowienie PINB nr [...] z dnia 24 listopada 2014 r. w mocy. W ocenie organu nadzoru budowlanego te okoliczności przemawiają za uznaniem skargi za bezzasadną i dlatego wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem zaskarżenia, który musi zostać wyczerpany jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Skarżący wyczerpał ten tryb, składając w dniu 15 września 2015 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K Skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał, więc za dopuszczalną. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie skarżący B.P. wielokrotnie zwracał się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie robót budowlanych - jego zdaniem wykonanych samowolnie - polegających na budowie altany ogrodowej oraz wiaty na działce nr [...] w K . Chodzi tutaj o wnioski z dnia 23 października 2008 r., 17 sierpnia 2010 r., 11 grudnia 2013 r., 19 lipca 2014 r. oraz 24 lutego 2015 r. Będąca przedmiotem rozpoznania Sądu skarga na bezczynność dotyczy jednak wyłącznie ostatniego z tych wniosków tj. pisma zatytułowanego "Zawiadomienie" z dnia 24 lutego 2015 r. Zgodnie, bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granice sprawy został zakreślone treścią skargi na bezczynność, w której wyraźnie stwierdzono, że skarga na bezczynność PINB "dotyczy braku wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem zawiadomienia o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia z dnia 24 lutego 2015 r.". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie nadał przedmiotowemu wnioskowi prawidłowego biegu, lecz "z uwagi na jego treść" (jak pisze organ w odpowiedzi na skargę) dołączył go do zażalenia na postanowienie PINB z dnia 24 listopada 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania. Należy jednoznacznie stwierdzić, że w treści owego pisma brak było jakichkolwiek stwierdzeń mogących sugerować, że stanowi ono uzupełnienie zażalenia skarżącego wniesionego na wskazane postanowienie. Jego adresatem nie jest organ odwoławczy, lecz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , a treść pisma jest zbliżona do pisma z dnia 11 grudnia 2013 r., na które wcześniej udzielono odpowiedzi w trybie art. 238 k.p.a. zawiadomieniem z dnia 12 marca 2014 r. Wobec braku podstaw do przekazania tego pisma organowi odwoławczemu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powinien był nadać mu bieg i załatwić go działając w granicach kompetencji własnych. Z tego też względu Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pozostaje w bezczynności i uwzględniając skargę na bezczynność w pkt I wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie zawiadomienia B.P. z dnia 24 lutego 2015 r. Jednocześnie Sąd podziela pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaprezentowany w odpowiedzi na skargę i poparty stosownym orzecznictwem sądów administracyjnych co do prawidłowości załatwiania wniosków w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. w sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdził naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela. Oceniając, czy stwierdzona bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa Sąd wziął pod uwagę, że przedmiotowe pismo było czwartą próbą skarżącego zainicjowania postępowania w tej samej sprawie. Wszystkie wcześniejsze wnioski stanowiły dla organu nadzoru budowlanego impuls do przeprowadzenia kontroli, w czasie których stwierdzano brak podstaw do wszczęcia postępowania, o czym zawiadamiano skarżącego w trybie art. 238 i 239 k.p.a. pismami z dat: 2 grudnia 2008 r., 10 listopada 2010 r. oraz 12 marca 2014 r. Dołączenie pisma skarżącego z dnia 24 lutego 2015 r. do zażalenia i przesłanie go do organu II instancji było błędem, jednakże nie można uznać, że pismo to zostało całkowicie zignorowane przez organy nadzoru budowlanego. Jego treść została wzięta pod uwagę przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy rozpoznawaniu zażalenia. PINB pozostawał więc w błędnym (choć usprawiedliwionym) przekonaniu, że nadał pismu właściwy bieg i nie pozostaje w bezczynności. Z tego samego względu oddalono wniosek o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę, na którą złożył się wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa