II SAB/Kr 64/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Barbara Pasternak NSA Anna Szkodzińska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Przewodniczącego Rady Miasta K. I. zobowiązuje Przewodniczącego Rady Miasta K. do załatwienia wniosku P. B. z dnia 06 maja 2009 r. w terminie 14 dni II. zasądza od Przewodniczącego Rady Miasta K. na rzecz skarżącego P. B. kwotę 160 / sto sześćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 2 lipca 2009 r. P. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Przewodniczącego Rady Miasta K. w sprawie wniosku skarżącego z dnia 6 maja 2009 r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie na adres internetowy ([...]) kopii projektu nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (TEKST I ZAŁĄCZNIKI GRAFICZNE) mającego ewentualnie zastąpić lub zmienić Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r.). Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności Przewodniczącego Rady Miasta K. i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku poprzez przesłanie w terminie 3 dni pełnej informacji, o jakiej stanowi wniosek, 2) stwierdzenie, iż wnioskowane informacje podlegają udostępnieniu oraz stanowią informację publiczną, 3) zasądzenie od Przewodniczącego Rady Miasta K. kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że reakcja podmiotu zobowiązanego na wniosek o udzielenie informacji publicznej winna nastąpić niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Informacja publiczna udostępniana jest w formie i w sposób zgodny z wnioskiem (art. 14 ust 1 ustawy) chyba, że organ nie ma możliwości technicznych. W takim przypadku zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o innym sposobie udostępnienia informacji publicznej. Organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej tylko w przypadku określonym ustawą. Winien tego dokonać w formie decyzji administracyjnej. O czynnościach tych w podanym terminie winny być powiadomiony wnioskujący. Podobnie w przypadku, jeśli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy podmiot zobowiązany jest do powiadomienia w tym terminie (14 dni od złożenia wniosku) o powodach zwłoki oraz o nowym terminie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem pomimo upływu prawie dwóch miesięcy od złożenia wniosku skarżący nie uzyskał określonej prawem odpowiedzi, ani też wnioskowanej informacji publicznej. Wskazano wreszcie, że zgodnie z orzecznictwem NSA w przypadku, kiedy organ władzy publicznej lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jej nie udziela, względnie twierdzi, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, ochronę wnioskodawcy stanowi skarga do WSA na jego bezczynność. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Przewodniczącego Rady Miasta K. kosztów zastępstwa procesowego. Wskazano w odpowiedzi na skargę, że udostępnienie dokumentu będącego przedmiotem wniosku P. B. było niemożliwe, gdyż sporządzona wersja robocza projektu Studium nie uzyskała jeszcze akceptacji Prezydenta Miasta K.. Po zatwierdzeniu materiałów przez Prezydenta Miasta dokument zostanie skierowany do opiniowania i uzgodnień i wtedy będzie podlegał udostępnieniu, zarówno na adres wskazany przez wnioskodawcę, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej oraz podczas jego wyłożenia do publicznego wglądu. Podniesiono także, że wniosek będący przedmiotem skargi nie wpłynął formalnie do kancelarii Rady miasta i Dzielnic K., gdyż nie uzyskał w Kancelarii Magistratu pozytywnej weryfikacji pod kątem poprawności kwalifikowanego podpisu elektronicznego, o czym pisemnie poinformowany został P. B.. Przytoczono również przepisy określające kompetencje Przewodniczącego Rady Miasta i wskazano katalog tych kompetencji. W aktach sprawy znajduje się pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta K. z dnia 7 lipca 2009 r. adresowane do P. B. w sprawie wniosku i skargi na bezczynność Prezydenta Miasta K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pismo P. B. z dnia 6 maja 2009 r. miało w intencji wnioskodawcy charakter inicjujący postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i z tego punktu widzenia podlegało zbadaniu przez Przewodniczącego Rady Miasta K.. Postępowanie to zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 cyt. ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w sprawie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że artykuł 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (zob.: M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60, M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198), LEX/el 2003). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest w ocenie sądu zasadne stanowisko, że postępowaniem administracyjnym można nazwać jedynie takie postępowanie, o jakim mowa w art. 1 i 2 k.p.a. Art. 1 i 2 k.p.a. wskazują na postępowania, w których ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, z czego nie można wyprowadzać wniosku, że są to jedyne postępowania administracyjne. Jako przykład można wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter postępowania administracyjnego, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, do postępowań administracyjnych w sprawach podatkowych nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy pismo P. B. z dnia 6 maja 2009 r. zostało przesłane pocztą elektroniczną i informacja o tym fakcie dotarła do adresata. Przewodniczący Rady Miasta K. nie kwestionuje bowiem nadejścia przesyłki elektronicznej, a jedynie problemy z weryfikacją podpisu elektronicznego. Również na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik Przewodniczącego Rady Miasta K. oświadczył, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu. W aktach sprawy nadesłanych przez organ znajduje się również wydruk pisma P. B. z dnia 6 maja 2009 r. Z wniosku skarżącego wynika, że domagał się on udzielenia informacji kwalifikowanej przez niego jako informacja publiczna od Przewodniczącego Rady Miasta K.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych" (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., I OSK 1918/07, Lex 505424). Mając powyższe na uwadze oraz to, że przewodniczący rady miasta jest podmiotem wchodzącym w skład organu gminy (organu jednostki samorządu terytorialnego), jakim jest rada miasta i przewodniczy jej pracom w ramach pełnienia funkcji organizacyjnych, a jedną z form zajęcia stanowiska w przedmiocie żądania informacji publicznej jest decyzja administracyjna (w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), przyjąć należy, że adresat wniosku z dnia 6 maja 2009 r. był organem właściwym w postępowaniu dotyczącym informacji publicznej. Z odpowiedzi na skargę wynika, że Przewodniczący Rady Miasta K. nie podjął żadnych czynności w związku z przesłanym pismem z dnia 6 maja 2009 r. Informacja o tym, że wniosek będący przedmiotem skargi nie wpłynął formalnie do kancelarii Rady Miasta i Dzielnic K., gdyż nie uzyskał w Kancelarii Magistratu pozytywnej weryfikacji pod kątem poprawności kwalifikowanego podpisu elektronicznego nie jest jedną z prawnych form zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza nie może być kwalifikowana jako stanowisko organu, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (na marginesie należy zaznaczyć, że w aktach sprawy brak dowodu doręczenia skarżącemu powyższej informacji, a na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik Przewodniczącego Rady Miasta K. oświadczył, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu). Pisma znajdujące się w aktach sprawy i doręczane skarżącemu zawierają stanowisko prezentowane w imieniu Prezydenta Miasta K., a nie Przewodniczącego Rady Miasta K. W sytuacji, gdy Przewodniczący Rady Miasta K. upatrywał przeszkody w rozpoznaniu złożonego wniosku w kwestii braku podpisu wnioskodawcy, zasadne było podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania tej przeszkody. Należało w tym stanie rzeczy rozważyć dopuszczalność odwołania się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 63 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu, przy czym – zgodnie z art. 63 § 3 a k.p.a. – podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym, oraz 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawarte we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym można spotkać się ze stanowiskiem, że "wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniesiony w formie dokumentu elektronicznego wszczyna postępowanie w sprawie, mimo że nie został on opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym. Aczkolwiek art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowi, że przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, jednakże wydaje się celowe odwołanie do art. 63 § 3a k.p.a. dla ustalenia warunków formalnych składanego drogą elektroniczną wniosku o udzielenie informacji publicznej. Brak właściwego podpisu nie powoduje bezskuteczności wniosku, a jedynie stanowi jego brak formalny, podlegający uzupełnieniu na żądanie organu" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2007 r., II SAB/Gd 25/07, LEX nr 338685). W tym kontekście konieczne było rozważenie przez organ, czy tym bardziej nie wszczynałby postępowania w sprawie wniosek opatrzony podpisem elektronicznym. Stwierdzić zatem należy, że uzasadniony jest zarzut bezczynności Przewodniczącego Rady Miasta K. w zakresie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na które powołuje się skarżący, tj. z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność, iż rolą sądu jest wyłącznie kontrola działalności administracji publicznej, a nie administrowanie, powoduje, iż wnioski skargi – którymi Sąd nie jest związany z mocy art. 134 Prawa o postępowaniu administracyjnym – nie mogły być uwzględnione. Zajęcie wiążącego stanowiska przez Sąd co do kwestii, czy wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej byłoby dopuszczalne wyłącznie jako konsekwencja oceny wcześniejszego stanowiska organu będącego adresatem tego żądania, a takiego stanowiska w niniejszej sprawie nie przedstawiono. Z zawartej w odpowiedzi na skargę deklaracji udostępnienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego po zakończeniu prac nad tym dokumentem nie wynika sposób kwalifikowania wnioskowanej przez skarżącego informacji o "kopii projektu Studium" jako informacji publicznej. W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - konieczne stało się zobowiązanie przez Sąd Przewodniczącego Rady Miasta K. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku P. B. z dnia 6 maja 2009 r. w formie przewidzianej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 286 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności, a termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).