II SAB/Kr 64/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: specjalista Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J.R. i L.R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności w sprawie z wniosku J.R. i L.R. z dnia 23 listopada 2015 r.; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o ukaranie grzywną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących J.R. i L.R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 7 marca 2016r. J.R. i L.R. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w przedmiocie rozpatrzenia ich wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w której domagali się zobowiązania tego organu do dokonania czynności w zakresie żądanych informacji w terminie 14 dni, stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucali naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nie udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie; - art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy poprzez odmowę udzielenia informacji w formie nieprzewidzianej w ustawie; - art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie działań podważających zaufanie do organów administracji publicznej. Uzasadniając powyższe J.R. i L.R. podali, że w dniu 24 listopada 2015 r. zwrócili się do PINB o udzielenie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii: 1. decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [....] położonej przy ul. [...] 2. decyzji pozwolenia na rozbudowę budynku na dz. nr [...] położonej przy ul. [...] Skarżący podnieśli dalej, że do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie otrzymali na ww. wniosek żądanej informacji od organu administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący opisali przebieg innych postępowań wszczętych z wniosków skarżących o udostępnienie informacji publicznej, w których zapadły wyroki (wyrok WSA w Krakowie z 11 grudnia 2015r., II SAB/Kr 206/15 oraz wyrok WSA w Krakowie z 14 stycznia 2016r., II SAB/Kr 215/15). PINB w piśmie z dnia 8 grudnia 2015r. (nr [...] ) odpowiadając na wniosek stron z dnia 23 listopada 2015r., poinformował skarżących, że nie dysponuje żądanymi oryginałami decyzji: o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr [...] i o rozbudowę budynku na dz. nr [...] w S. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. PINB podał, że przedstawił skarżącym swoje stanowisko w sprawie złożonych wniosków oraz zadośćuczynił zapadłemu w ich sprawie wyrokowi WSA z dnia 11 grudnia 2015r., II SAB/Kr 206/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647). Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie udzielania informacji publicznej. Oceniając skargę merytorycznie Sąd uznał, że jest ona zasadna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej, wyrażonego w piśmie z dnia 23 listopada 2015 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd rozpoznawał w sprawę w granicach wyznaczonych żądaniem zawartym we wniosku skarżących z dnia 23 listopada 2015r., tj. udostępnienia informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] oraz decyzji pozwolenia na rozbudowę budynku na dz. nr [...] położonej przy ul. [...]. Poza zakresem rozpoznania sądu były inne podniesione w skardze kwestie związane np. z bezczynnością Burmistrza Miasta i Gminy S. czy z wykonalnością wskazanych przez skarżących wyroków sądowych, zapadłych również w postępowaniach inicjowanych wnioskami skarżących o udostępnienie informacji publicznej. Przechodząc do meritum przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.d.i.p./ - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych na mocy u.d.i.p., daje możliwość dokonania oceny, czy podmiotowi temu można skutecznie zarzucić bezczynność w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec powyższych rozważań, nie budzi żadnych wątpliwości, że Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli do podmiotu objętego regulacją art. 4 u.d.i.p. zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji, lecz żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź ze względu na odmienny tryb dostępu nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., podmiot ten – aby w sposób prawidłowy załatwić taki wniosek – obowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują w niej zastosowania. W takiej sytuacji nie zachodzą podstawy do rozpatrzenia wniosku poprzez wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295; z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063; z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX nr 78064 oraz postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2592/12, LEX nr 1247152). Z akt sprawy wynika, że organ administracji publicznej zareagował na wniosek skarżących z dnia 23 listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w ten sposób, że w piśmie z dnia 8 grudnia 2015 r. poinformował strony, iż nie dysponuje żądanymi dokumentami urzędowymi, tj. oryginałami ww. decyzji. W ocenie Sądu, powołane pismo nie załatwiało jednak przedmiotowego wniosku skarżących w sposób prawidłowy, a tym samym nie eliminowało stanu bezczynności PINB w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie nie uzasadnia oddalenia skargi, ani też umorzenia postępowania sądowego w jakiejkolwiek części, lakoniczne wyjaśnienie organu zawarte w piśmie z dnia 8 grudnia 2015r., że nie posiada ona w swych zasobach oryginałów żądanych przez stronę skarżącą decyzji administracyjnych. Wprawdzie warunkiem istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej lub inny podmiot wykonujący zadania publiczne jest jej posiadanie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), jednak, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, adresat wniosku ma obowiązek powiadomić wnioskodawcę pisemnie o nieposiadaniu żądanych informacji, a przy tym wyjaśnić, dlaczego ich nie posiada oraz wskazać wszelkie inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, LEX nr 586432 oraz z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12, LEX nr 1264575). Należy w tym miejscu podkreślić, że wyjaśnienia PINB zawarte w ww. piśmie wskazują jedynie, iż nie dysponuje on "oryginałami" decyzjami, podczas gdy dla realizacji wniosku skarżących wystarczające byłoby dysponowanie nawet nieuwierzytelnionymi kserokopiami tych dokumentów, albowiem to w tej formie ich udostępnienia chcą skarżący. Tylko nie posiadanie żądanej przez stronę informacji publicznej i poinformowanie jej o tym sprawia, że nie można mu zarzucić bezczynności w jej udostępnieniu. Na rozprawie przed Sądem w dniu 14 czerwca 2016r. pełnomocnik organu podał, że nie ma wiedzy o tym czy organ dysponuje oryginałami czy tylko kserokopiami decyzji żądanych we wniosku z dnia 23 listopada 2015r. Z powyższego można wnosić, że organ nadzoru nie rozpoznał wniosku skarżących zgodnie z trybem przewidzianym w ww. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzenie to jest tym bardziej uzasadnione, że organ administracyjny w piśmie z dnia 8 grudnia 2015r. odniósł się do decyzji o rozbudowie budynku na działce nr [...] , choć wniosek skarżących dotyczył rozbudowy na działce nr [...] i działki nr [...] . Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Wobec stwierdzenia, że PINB jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżących z dnia 23 listopada 2015 r. dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że jeśli organ administracyjny dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sam nie wytworzył, powinien je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącym, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy. W przeciwnym wypadku powinien ich wyraźnie poinformować, że nie posiada żądanej przez wnioskodawców informacji publicznej. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność PINB w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy u.d.i.p., lecz wynikało z wadliwej oceny żądanych informacji oraz oceny stanu faktycznego sprawy (przed organem nadzoru toczy się więcej spraw z udziałem skarżących w przedmiocie dostępu do informacji publicznej), skutkującej błędnym przekonaniem o załatwieniu sprawy zgodnie z przepisami tej ustawy. Z tych też względów oddalony został wniosek skarżących o ukaranie organu grzywną przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.