II SAB/Kr 65/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E.C. J.M. i R.M. na bezczynność [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpoznania odwołania I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza [....] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. grzywnę w wysokości 1500 zł (tysiąc pięćset złotych); III. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; IV. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E.C. , J.M. i R.M. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Kr 65/15 UZASADNIENIE Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi E. C., J. M. i R. M. z daty 13 marca 2015 r. na bezczynność M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w której skarżący domagali się: - stwierdzenia, że bezczynność tego organu w prowadzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 3 października 2013 r., znak [...], ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania decyzji; - wymierzenie mu grzywny; - zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; - wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam podniesione. Skarżący podawali, że w 3 października 2013 r. decyzją Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. po rozpatrzeniu sprawy związanej z robotami budowlanymi w postaci wykonania nawierzchni z kostki betonowej na odcinku dotychczasowego ciągu pieszego o nawierzchni betonowej, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w N. przy ul. G., zrealizowanych przez E. L. z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych, w związku z brakiem spełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w N. T. z dnia 1 sierpnia 2013 r., znak: [...] nakazał inwestorowi : - rozbiórkę nawierzchni z kostki betonowej wraz z podbudową ciągu pieszego łączącego ul. G. z deptakiem w koronie wałów potoku C. w granicach działek nr ewid. [...] (własności osób prywatnych) i częściowo [...] (własności RZGW w K.), położonych w N. przy ul. G. - trwale wydzielić drogę dojazdową do zaplecza sklepu w budynku przy ul. G. w N. w granicach własności nieruchomości inwestora. W dniu 21 października 2013 r. (w terminie) odwołanie od tej decyzji złożyła E. L., które wpłynęło do PINB w N. w dniu 23 października 2013 r. Ze względu na fakt, że organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. akta przedmiotowej sprawy zostały przesłane M. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. skarżąca E. C., nie mając wiedzy na jakim etapie jest postępowanie, wystąpiła do PINB w N. o pilne załatwienie przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi otrzymała informację, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nie jest władny do podejmowania kolejnych czynności procesowych w sprawie, ponieważ akta znajdują się u M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z uwagi na toczące się postępowania odwoławcze w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wyjaśniali, że podają sygnaturę akt sprawy organu pierwszej instancji, ponieważ nie otrzymali żadnego pisma w przedmiotowej sprawie od organu drugiej instancji, a do chwili obecnej sprawa nie została zakończona. Skarżący w dniu 30 stycznia 2015 r. wnieśli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie celem wyznaczenia M. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. terminu do załatwienia sprawy, wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenia osób winnych jej niezałatwienia w terminie, oraz powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości. Pismem z dnia 9 lutego 2015 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego Departament Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego wystąpił z pismem [...]WINB w K. informując, że przedmiotowe zażalenie zostanie rozpatrzone po otrzymaniu wyjaśnień organu wojewódzkiego. Aktualnie skarżący nie otrzymali informacji na jakim etapie jest postępowanie. Skarżący powołali w celach dowodowych akta organu pierwszej instancji i kopię pisma z 9 lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśniał, że opóźnienie w rozpatrzeniu niniejszej sprawy wynikło z bardzo dużej ilości postępowań administracyjnych. W tym zakresie podawał, że w roku 2013 wpłynęło [...] spraw, a w roku 2014 [...] spraw. W pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia, a w niniejszej taki stan nie występował. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podnosił, że w dniu 20 kwietnia 2015 r. została wydana decyzja nr [...], uchylająca w całości decyzję PINB z dnia 3 października 2013r. , znak [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uwagi na to, że postępowanie przed organem drugiej instancji zostało zakończone przez wydanie merytorycznej decyzji, a niedotrzymanie terminu określonego w art. 35 k.p.a było spowodowane bardzo dużą ilością i stopniem skomplikowania rozpatrywanych spraw, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o umorzenie postępowania oraz o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd nie jest związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ), postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ). W sprawie niniejszej ta właśnie regulacja jest podstawą do rozpoznania skargi, która dotyczy bezczynności organu drugiej instancji w rozpoznaniu odwołania. Przed wniesieniem skargi E. C. J. M. i R. M.po myśli art. 52 §1 - § 2 p.p.s.a. wyczerpali tryb przedsądowy przez wniesienie do Głównego Inspektora Nadzory Budowlanego zażalenia na bezczynność M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w trybie art. 37 §1 k.p.a., co nie jest przez organ kwestionowane. Analogiczna uwaga dotyczy opisu stanu faktycznego istotnego dla podniesionego zarzuty bezczynności, który nie jest sporny, zaś znajduje potwierdzenie w przedstawionych aktach administracyjnych. Z akt tych wynika też okoliczność sygnalizowania w odpowiedzi na skargę co do wydania przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji Nr [...] z dnia 20 kwietnia 2015 r., którą po rozpoznaniu odwołania E. L. uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Nr [...] z dnia 3 października 2013r. , znak: [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt tych wynika również, że uprzednio postanowieniem Nr [...] z dnia 3 marca 2015 r., znak [...] wydanym na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. oraz art 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst. jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), organ drugiej instancji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu tego postanowienia poinformował strony o znacznej ilości postępowań administracyjnych prowadzonych przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i stosowanej zasadzie pierwszeństwa rozpatrywania spraw, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia bezpieczeństwa. W przedmiotowej sprawie takie przesłanki nie występują. Podał również, że dla każdej niezałatwionej sprawy ustala się nowy termin, uwzględniając charakter sprawy i stopień jej skomplikowania. Z przedstawionych akt wynika nadto, że w dniu 17 marca 2015 r. zażalenie skarżących na bezczynność organu odwoławczego zostało rozpatrzone przez Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy w zakresie zobowiązania organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość, zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności, choćby z przekroczeniem terminów ustawowych, co czyni postępowanie w części bezprzedmiotowym. Stan taki występuje w niniejszej sprawie w związku z wydaniem przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji Nr [...] z dnia 20 kwietnia 2015 r., którą po rozpoznaniu odwołania E. L. uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Nr [...] z dnia 3 października 2013r. , znak: [...]i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zważyć należy jednak, że wystąpienie przesłanek do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odnośnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności nie zwalnia od orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, względnie także wymierzenia grzywny. Zważyć należy dalej na treść art. 35 k.p.a., który stanowi : § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza , że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia ( komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie, jako jeden z czynników mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa, czy także stosowania grzywny. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że niesygnalizowany stronom, pomimo regulacji z art. 36 k.p.a., stan braku czynności organu odwoławczego trwał ponad półtora roku. Obligatoryjną informację o przyczynach niezałatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu strony uzyskały dopiero po wniesieniu zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak NSA w wyrokuz dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Taką cechę oczywistości w naruszeniu prawa posiada bezczynność organu odwoławczego w niniejszej sprawie, zarówno z uwagi na czas jej trwania, jak i niewykonanie obowiązków ustanowionych w art. 36 § 1 -2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu .okoliczności podane w odpowiedzi na skargę, czy uprzednio w postanowieniu postanowieniem Nr [...] z dnia 3 marca 2015 r., znak [...] Także we wskazanym przypadku bezczynność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ milczy nie wypełniając obowiązków przewidzianych w art. 36 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, w pkt I. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec stwierdzonej bezczynności noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, w pkt II. sentencji wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, na podstawie art. podstawę art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a , która w tym wypadku ma charakter sankcji. Grzywnę określono w sposób adekwatny do ciężaru gatunkowego stwierdzonego naruszenia prawa, uwzględniając w szczególności przedmiot i charakter postępowania, okres bezczynności, motywy podawane dla usprawiedliwienia bezczynności, fakt braku uprzednich monitów ze strony skarżących dotyczących rozpoznania odwołania oraz stosunkowo szybką reakcję organu na przejaw niezadowolenia stron z niezachowania terminów rozpatrzenia sprawy po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 §1 k.p.a. W pkt III. sentencji wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w pozostałym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV. sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 p.p.s.a., art. 201 §1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.