II SAB/Kr 66/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku W. M. z dnia 14 czerwca 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza "T" S.A. w K. grzywnę w wysokości 200 zł (dwieście złotych); IV. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżącego W. M. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. W. M. zwrócił się do "T" S.A. z siedzibą w K. o zawarcie umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa, dotyczącej posadowionych urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomościach będących własnością wnioskodawcy w miejscowości: M., nr ew. działek [...], [...], [...] obręb M., gmina P. oraz Z. nr ewid. działki [...], obręb Z. gmina P. W. M. zwrócił się również o wypłatę stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego bezumownego korzystania z ww. nieruchomości za okres od dnia 7 marca 2003 r. do dnia 7 marca 2013 r. Jednocześnie w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 , art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. wystąpił o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń usytuowanych na ww. działkach, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 17 lipca 2013 r. "T" S.A. Oddział w C. wskazał, że urządzenia znajdujące się na wskazanych we wniosku nieruchomościach zostały usytuowane ponad 30 lat temu, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Tytuł prawny do korzystania z nieruchomości został więc nabyty w drodze zasiedzenia prawa służebności. Podał również, że na nieruchomości w miejscowości M. posadowione są również urządzenia, które nie stanowią własności spółki. Odnośnie udostępniania dokumentów związanych z budową ww. urządzeń wskazała spółka, że tego typu dokumenty okazywane są wyłącznie na wezwanie stosownych organów. Zaś żądanie przez wnioskodawcę ich udostępnienia ma na celu jedynie realizację interesu prywatnego, zmierzają bowiem do ustalenia ryzyka procesowego z jakim winny liczyć się osoby domagające się wynagrodzenia z tytułu ustalenia służebności przesyłu czy bezumownego korzystania z nieruchomości. W piśmie z dnia 25 lipca 2013 r. W. M. ponownie wystąpił o udostępnienie wymienionych we wniosku z dnia 14 czerwca 2013 r. dokumentów, wskazując, że zobowiązuje się pokryć koszt ich wysłania i wykonania kserokopii. W odpowiedzi na powyższe "T" S.A. Odział w C. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 17 lipca 2013 r. Wskazał nadto, że zgodnie z art. 23 a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej w celu jej wykorzystania w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel, nałożony jest wyłącznie na podmioty enumeratywnie wymienione w art. 23 a ust. 2 ww. ustawy, do tego typu podmiotów nie należy zaś "T" S.A. Pismem z dnia 4 września 2013 r. W. M. ponownie zwrócił się do "T" S.A. Oddział w C. o udostępnienie w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania wszystkich posiadanych informacji publicznych poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce będącej jego własnością, w szczególności o przedłożenie wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). Powtórzył, że zobowiązuje się pokryć koszty wykonania i przesłania przedmiotowych kserokopii. W piśmie z dnia 2 października 2013 r. "T" S.A. Oddział w C. S.A. zwrócił się o sprecyzowanie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku. Obecna jego treść uniemożliwia bowiem Spółce zajęcie stanowiska w przedmiocie ewentualnego udostępnienia informacji publicznej. W. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność "T" S.A. z siedzibą w K., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 14 czerwca 2013 r. w terminie wskazanych w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności spółki i zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie. Podał, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca nie związana jest jakimkolwiek terminem do jej wniesienie. Skarga na bezczynność jest skutecznie wniesiona, aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. akt II FSK 2020/08). Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej oprócz władz publicznych są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. "Zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Z powyższego wynika, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli (a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie) są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada więc na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Wskazał, że bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa, przy czym udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera bowiem odesłanie do stosowania kpa jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji. Podał również, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej oprócz władz publicznych są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Skoro żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej", przedsiębiorstwo ma obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Dodał skarżący, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę "T" S.A. wniósł o oddalenie skargi i podał co następuje: Informacje, których udostępnienia domaga się skarżący nie stanowią informacji publicznej. Decyzje uzyskiwane na potrzeby realizacji procesów inwestycyjnych związanych z budową infrastruktury elektroenergetycznej nie dotyczą publicznej sfery działalności spółki "T" S.A., ich posiadanie przez Spółkę (która nie jest ich wytwórcą) nie należy ani do wykonywania zadań publicznych, ani też gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa energetycznego przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Przedsiębiorstwo energetyczne jest zatem przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą (przedsiębiorcą). Działalność ta wykonywana jest na własny rachunek i przy użyciu własnych środków technicznych i finansowych w celu jej prowadzenia, a także w warunkach konkurencji. Decyzje, których udostępnienia domaga się skarżący wydane zostały przez organ administracji publicznej i mogą zostać uzyskane od tego organu. Istotna jest również okoliczność, że strona skarżąca domagając się udostępnienia ww. dokumentacji zapowiada wystąpienie z roszczeniami finansowymi przeciwko "T" S.A. Wobec grożącego sporu sądowego, udostępnienie informacji, której domaga się skarżący może zagrażać interesom Spółki, co uzasadnia uznanie tego typu informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony (Dz.U. Nr 116 poz. 1090) obiektami szczególnie ważnymi dla bezpieczeństwa i obronności państwa są również elektrownie i inne obiekty elektroenergetyczne. Zadania wykonywane przez "T" S.A. mają istotne znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego państwa, a wobec tego niektóre informacje będące w posiadaniu przedsiębiorstwa o mogą mieć charakter niejawny. Ponieważ wniosek nie precyzuje jakich konkretnie dokumentów wnioskodawca żąda od "T" S.A., nie może określić charakteru żądanych informacji. Nadto domaganie się dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli zaś żądanie to związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem z dnia 28 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji. Wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. "T" S.A. powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie (chyba że podmiot zobowiązany) nie jest w posiadaniu tej informacji. Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. W ocenie tej należy uwzględnić znaną Sądowi z urzędu okoliczność, że prezentowane przez "T" poglądy o braku podstaw stosowania wobec niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej były poddane negatywnej ocenie sądów administracyjnych w bardzo wielu już sprawcach. Kolejno podawane przez "T" różnorodne przeszkody w udostępnieniu informacji okazały się albo zupełnie nieuzasadnione (tak jak przekazana skarżącemu informacja w piśmie z dnia 27 sierpnia 2013 r. o treści art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), albo nie znalazły odzwierciedlenia w odpowiednim akcie. Żadnego też usprawiedliwienia nie miało żądanie sprecyzowania wniosku jako zbyt "ogólnikowego", skoro wszystkie dane dotyczące nieruchomości, na której posadowione są urządzenia, były we wniosku podane. W opisanej sytuacji należało przyjąć, zwłaszcza przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach o udostepnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność "T" S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w wyroku, uznając wysokość wymierzanej grzywny za dostateczną na obecnym etapie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w/w ustawy .