II SAB/Kr 66/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do wydania aktu lub podjęcia czynności; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 16 marca 2022 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Wielickiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2/ art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu skarżący podał, że za pomocą platformy epuap 17 lutego 2022 r. złożył do Starosty Wielickiego wniosek dotyczący przesłania projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1444K. W terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie udostępnił ani nie przesłał żądanej informacji. W związku z tym bezspornym jest, że na dzień sporządzania skargi Starosta Wielicki pozostaje w bezczynności. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 17 lutego 2022 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Starosta Wielicki wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie bezczynności oraz o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że faktycznie skarżący złożył do organu wniosek z dnia 17 lutego 2022 r. dotyczący przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 1444 K. Wicestarosta Wielicki pismem z dnia 18 lutego 2022 r. przekazał do Zarządu Dróg Powiatowych w Wieliczce powyższy wniosek skarżącego do załatwienia zgodnie z właściwością rzeczową. Jednakże nie poinformował o tym skarżącego. Organ, jak również Zarząd Dróg Powiatowych w Wieliczce, do którego ostatecznie został przekazany wniosek nigdy nie kwestionował, iż ww. informacja ma charakter informacji publicznej, toteż na każdy wniosek w tym zakresie (bez względu na jego formę), pochodzący również od innych wnioskujących, informacje te były niezwłocznie udostępniane. Udzielenie odpowiedzi skarżącemu w dniu 17 marca 2022 r., tj. dzień po otrzymaniu skargi na bezczynność, spowodowane było zwiększonym zakresem obowiązków pracownika Zarządu Dróg Powiatowych w Wieliczce, do którego zadań należy między innymi rozpatrywanie wniosków z zakresu zezwoleń nienormatywnych, wykorzystania dróg w sposób szczególny, uzgadniania tras linii komunikacyjnych, rozpatrywania projektów stałych i czasowych organizacji ruchu. W konsekwencji pracownik w zakresie, którego należy udzielanie odpowiedzi, omyłkowo włączył przekazany przez Wicestarostę Wielickiego wniosek do innej sprawy dotyczącej rozpatrzenia projektu organizacji ruchu. Organ podkreślił, iż gdyby nie to przeoczenie, to każdorazowo udziela on, bez zbędnej zwłoki, terminowych odpowiedzi. W tych okolicznościach, nie udzielenie w ustawowym terminie odpowiedzi J. M. nie było wynikiem lekceważenia wniosku skarżącego, czy też braku woli załatwienia sprawy, lecz wynikało wyłącznie z omyłkowego załączenia wniosku przez pracownika Zarządu Dróg do innej prowadzonej przez niego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.) sprawa niniejsza ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna. Rozpocząć należy od zwrócenia uwagi na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy organ (podmiot zobowiązany) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (informacja o sprawach publicznych), czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Jeśli zatem, przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ będący adresatem wniosku, taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Nie wydaje się natomiast decyzji odmownej w sytuacji, w której żądana informacja - wbrew przekonaniu wnioskodawcy - nie posiada waloru informacji publicznej lub, gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji publicznej, a także gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których dostęp odbywa się na odrębnych zasadach. Obowiązkiem organu jest wówczas zawiadomić wnioskodawcę o przyczynie, która uniemożliwia zrealizowanie wniosku. Skarżący złożył do Starosty Wielickiego wniosek o udostępnienie projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] Jest to materia dotycząca uczestników ruchu drogowego, dotyczy zatem spraw o powszechnym zakresie – spraw publicznych. Niewątpliwie zatem wniosek właściwy organ powinien potraktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21). Okoliczność powyższa nie jest zresztą sporna w sprawie. Bezsporne jest, że Starosta Wielicki – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.ip.), a udzielenie przedmiotowej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami u.d.i.p. Bezsporne jest również to, że Starosta Wielicki nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego pismo w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Informacja, w postaci żądanego dokumentu, została skarżącemu udzielona przez dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Wieliczce pismem z 17 marca 2022 r., przesłanym za pośrednictwem platformy epuap. Z powyższego wynika, że po pierwsze, Starosta Wielicki powinien był w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku udostępnić żądany dokument, bądź poinformować, że jest on w posiadaniu innego podmiotu administrującego. Skoro nie uczynił żadnej z tych czynności, należy uznać, że Starosta na dzień wniesienia skargi tj. 16 marca 2022 r. był w bezczynności, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. W tym samym punkcie Sąd orzekł, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1415/19, "za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia". Sąd miał na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym fakt, że Starosta Wielicki niezwłocznie po otrzymaniu wniosku przekazał go Zarządowi Dróg Powiatowych w Wieliczce celem rozpatrzenia wniosku. I chociaż przekazanie to nie odniosło zamierzonego skutku, bowiem organ nie zwolnił się z obowiązku udzielenia skarżącemu odpowiedzi, to jednak okoliczność ta wskazuje, że organ nie zlekceważył wniosku i podjął działania celem jego rozpatrzenia. Orzekając, Sąd musiał mieć również na względzie, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu wniosek skarżącego z dnia 17 lutego 2022 r. o udzielenie informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie został załatwiony przez Starostę Wielickiego, ale przed dniem wyrokowania żądana informacja została skarżącemu udostępniona. Tym samym należało uznać, że sprawa została załatwiona, a co za tym idzie, zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.