II SAB/Kr 71/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. J. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 stycznia 2018 r. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku Z. J. z dnia 8 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. odstępuje od obciążenia Burmistrza Miasta [...] obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania. Z. J. w dniu 8 stycznia 2018 r. pocztą elektroniczną skierowała do Burmistrza Miasta K. Z. wniosek o udzielenie informacji publicznej o następującej treści: "W oparciu o Ustawę o dostępie do informacji publicznej proszę po raz kolejny o udostępnienie informacji na temat toczących się postępowań w Sądach Powszechnych i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. gdzie Urząd Miasta oraz Burmistrz występują w charakterze pozwanego bądź też powoda w okresie od 2013 do 2017 roku (włącznie). Proszę o udostępnienie wszystkich akt toczących się postępowań, oraz tych które zostały zamknięte stosownym wyrokiem lub postanowieniem w w/w okresie. Proszę o wykaz w/w spraw wraz z sygnaturami akt - w/w terminie. Proszę o podanie podstawy prawnej dla ewentualnej odmowy udostępnienia informacji". Pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r. Z. J. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta K. Z., zarzucając organowi nieudzielenie informacji objętej powyższym wnioskiem oraz szeregu innych informacji objętych innymi wnioskami. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza Miasta K. Z. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania. Burmistrz Miasta K. Z. przedłożył obszerną odpowiedź na skargę, w której w odniesieniu do wniosku skarżącej z dnia 8 stycznia 2018 r. wskazał, że została nań udzielona – w dniu 22 stycznia 2018 r. – następująca odpowiedź: "w przedmiotowym zakresie odpowiedź została już Pani udzielona, a nie zaistniały żadne nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska tutejszego Urzędu w tej sprawie". Organ wskazał, że w dniu 7 lutego 2018 r. i w dniu 12 lutego2018 r. (daty wpływu pism do Urzędu Miasta) skarżąca przesłała pocztą elektroniczną ponownie pisma zawierające wniosek o udostępnienie informacji w takim samym zakresie tj. w przedmiocie "toczących się oraz zakończonych spraw jakie Gmina K. Z. prowadzi bądź jest uczestnikiem w procesach w Polskich Sądach Powszechnych". W odpowiedzi na te pisma poinformowano skarżącą, że: "stanowisko tutejszego Urzędu Miasta we wskazanym przez Panią zakresie zostało już wielokrotnie przedstawiane w kierowanych do pani odpowiedziach min. w piśmie nr [...] z dnia 04.04.2016r. a w chwili obecnej nie ma żadnych przesłanek aby uległo ono zmianie". Następnie organ powołał i przytoczył fragmenty wcześniejszych pism, które dotyczyły informacji w przedmiocie spraw sądowych. W tym kontekście wskazano w szczególności pismo skarżącej z dnia 19 marca 2016 r., pismo organu z dnia 4 kwietnia 2016 r. (z zaznaczeniem, że jest to pierwotne pismo dotyczące przedmiotowego zakresu, do którego skarżąca była odsyłana późniejszymi pismami), pismo skarżącej z dnia 7 kwietnia 2016 r., pismo organu z dnia 21 kwietnia 2016 r., pismo skarżącej z dnia 24 października 2016 r., pismo organu z dnia 7 listopada 2016 r., pismo skarżącej z dnia 15 listopada 2016 r., pismo organu z dnia 14 listopada 2016 r., pismo skarżącej z dnia 15 listopada 2016 r., pismo organu z dnia 29 listopada 2016 r. W konkluzji tego wątku organ stwierdził, że skarżąca wielokrotnie zwracała się do niego z wnioskami w przedmiotowym zakresie i każdy jej wniosek był rozpatrywany, udzielana była odpowiedź, w tym odpowiedź merytoryczna zawierająca żądane informacje i nie można tutaj mówić o bezczynności organu. Zarządzeniem z dnia 19 czerwca 2018 r. Sąd zwrócił się do organu – w związku z tym, że powołane w odpowiedzi na skargę pismo z dnia 22 stycznia 2018 r. (nr [...]) odsyła do wcześniejszego pisma zawierającego informację w przedmiocie spraw sądowych – o wyjaśnienie, którym wcześniejszym pismem odnośna informacja o sprawach sądowych została skarżącej udzielona, a także czy i kiedy został skarżącej przesłany względnie udostępniony w innej formie wykaz, o którym mowa w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. (nr [...]). W odpowiedzi na to zarządzenie organ powołał się na treść odpowiedzi na skargę (s. 2-9) i wyjaśnił, że pismo, do którego odsyłał skarżącą, to pismo z dnia 4 kwietnia 2016 r.; w sprawie wykazu stanowisko organu zostało przedstawione na stronie 8 odpowiedzi na skargę. Ponieważ skarga Z. J. dotyczyła bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej na wiele wniosków, a zatem kreowała wiele odrębnych spraw sądowoadministracyjnych – sprawy to zostały rozłączne. W niniejszym postępowaniu rozpatrywana była skarga w przedmiecie bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji na wniosek z dnia 8 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Ocenę zaistniałego w niniejszej sprawie stanu rzeczy wypada rozpocząć od zwrócenia uwagi na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Zagwarantowane tym przepisem prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, CBOSA). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dalej wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). W niniejszej sprawie to, że Burmistrz Miasta K. Z. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jest okolicznością bezsporną i, w ocenie Sądu, niebudzącą wątpliwości. Kluczowa jest tedy odpowiedź na pytanie, czy informacje będące przedmiotem wniosku skarżącej z dnia 8 stycznia 2018 r. mają status informacji publicznej i – jeżeli tak – czy zostały one udostępnione względnie czy organ podjął inne przewidziane prawem działanie w reakcji na wniosek o ich udostępnienie. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że przedmiotowy wniosek dotyczył tak naprawdę dwóch kwestii: udostępnienia akt sądowych i administracyjnych oraz udostępnienia informacji o sprawach, w których organ ("Urząd Miasta oraz Burmistrz") występuje w charakterze pozwanego lub powoda w określonym okresie. Gdy idzie o tę pierwszą kwestię, organ zaprezentował stanowisko, że akta sądowe i administracyjne – jako całość – nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stanowisko to w pełni podziela. W tym też zakresie odpowiedź organu było prawidłowa; organ przy tym wyczerpująco i wielokrotnie udzielił skarżącej stosownych wyjaśnień. Z kolei informacja o sprawach administracyjnych i sądowych, w których organ występuje w charakterze strony (mogąca przybrać postać wykazu tych spraw), jest – zdaniem Sądu – informacją publiczną, mieści się w przytoczonej wyżej definicji z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przeto wniosek o jej udostępnienie powinien być załatwiony w przewidziany prawem sposób, co dotąd nie nastąpiło. W szczególności trzeba zauważyć, że korespondencja załączona do odpowiedzi na skargę, choć jest bardzo obszerna, nie dowodzi twierdzenia organu, jakoby przedmiotowa informacja została skarżącej udostępniona; nie ma jej w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r. (które, jak podaje organ, jest pierwotnym pismem dotyczącym przedmiotowego zakresu, do którego później odsyłano) – jest tam tylko (w pkt 2) zapowiedź przesłania wnioskowanego wykazu (chodzi przy tym, jak się wydaje, o wykaz umów cywilnoprawnych). Również w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. znajduje się zapowiedź udostępnienia skarżącej wykazu (w tym przypadku chodzi już zapewne o wykaz spraw sądowych, skoro organ nawiązuje tu do pisma skarżącej z dnia 24 października 2016 r.) – ale nie ma dowodu, by zapowiedź ta została zrealizowana. Prowadzi to do konkluzji, że tym zakresie organ pozostaje bezczynności. Wypada podkreślić, że postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd – zidentyfikowawszy niezałatwioną sprawę z zakresu dostępu do informacji publicznej – może jedynie zobowiązać organ do jej załatwienia; nie może natomiast rozstrzygać o sposobie, w jaki ma to nastąpić. Niniejszy wyrok nie przesądza zatem, który z przewidzianych prawem sposobów załatwienia wniosku u udostępnienie informacji publicznej powinien znaleźć zastosowanie w odnośnej sprawie, a w szczególności wyrok ten nie przesądza tego, czy żądana informacja powinna być udostępniona, czy też powinna zapaść decyzja o odmowie jej udostępnienia; wyrok ten nie wyklucza też uznania przedmiotowej informacji za przetworzoną tudzież taką, której udostępnienie generuje dodatkowe koszty. Burmistrz Miasta K. Z. prowadził rozległą korespondencję ze stroną skarżącą i prezentował swoje stanowisko w sprawie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz załączonych do niej akt, skarżąca składała do organu bardzo liczne wnioski o udostępnienie różnego rodzaju informacji, przy czym niektóre z nich były ponawiane; generalnie nie pozostawały one bez reakcji organu. Również przedmiotowy wniosek skarżącej z dnia 8 stycznia 2018 r. nie został całkowicie przemilczany ani zlekceważony; co więcej, co do części tego wniosku – tj. w odniesieniu do żądania udostępnienia akt – stanowisko organu było w pełni prawidłowe. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził zatem rażącego naruszenia prawa; Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Sąd uznał nadto, mając na uwadze treść art. 206 p.p.s.a., że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Stosowanie powołanego przepisu zasadza się na zindywidualizowanej ocenie, która jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym sądu, ma charakter dyskrecjonalny; kształtuje ją własne przekonanie, poczucie sprawiedliwości oraz analiza okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2018 r., II SAB/Kr 72/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu, ogół okoliczności niniejszej sprawy oraz okoliczności wynikające z odpowiedzi na skargę oraz załączonych do niej akt przemawiają za tym, aby odstąpić od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości. W tym kontekście trzeba mieć na względzie również obiektywne trudności oraz nakład pracy i kosztów, jakie wiążą się z realizacją obowiązków wynikających z ustawy o udostępnianiu informacji publicznej – zwłaszcza w przypadku składania dużej liczby wniosków przez jeden podmiot. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 oraz art. 206 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku.