II SAB/Kr 76/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Wójta Gminy Kościelisko w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Kościelisko do udzielenia informacji publicznej w zakresie części wniosku B. B. z dnia 7.02.2022r. – to jest o udostępnienie dokumentów zawierających ocenę efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018-2021 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że Wójt Gminy Kościelisko dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; IV. zasądza od Wójta Gminy Kościelisko na rzecz B. B. kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpoznania jej wniosku z 7 lutego 2022 r, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 7 lutego 2022 r., 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi, a tym samym braku decyzji odmownej oraz powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji zgodnie z wnioskiem. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej 2. przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w przedmiotowej skardze, 3. zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w dniu 7 lutego 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: - dokumenty zawierające informacje o wysokości otrzymanych dotacji na zadania własne i zlecone gminy w zakresie świadczenia opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w latach 2018-2021; - dokumenty zawierające informacje o wysokości udzielonego dofinansowania do programów zdrowotnych i programów polityki zdrowotnej dotyczących profilaktyki chorób (wraz z ich wskazaniem) w latach 2018-2021; - dokumenty zawierające ocenę efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018 - 2021; - potwierdzenia/pisma urzędowe będące świadectwem podejmowanych działań wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018 – 2021. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano przesłanie informacji pocztą elektroniczną na podany we wniosku adres poczty elektronicznej. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo przekroczenia tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, w żaden sposób nie zareagował na wniosek. Pozostawienie wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi jednoznacznie wskazuje na bezczynność podmiotu. W odpowiedzi na skargę Wójt złożył wniosek o oddalenie skargi lub umorzenie postępowania oraz odstąpienie od zasądzenia kosztów sądowych na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w efekcie złożonej skargi zarządzono analizę poczty elektronicznej, która potwierdziła wpływ wniosku skarżącej. Po potwierdzeniu wpływu i przeanalizowaniu wniosku Wójt udzielił skarżącej odpowiedzi, w której wskazał, że Urząd nie posiada wnioskowanych przez skarżącą dokumentów. Organ podkreślił, że nie uchylał się od udzielenia informacji, bowiem informacją której zakres wskazano we wniosku w ogóle nie dysponował, wobec czego nie był zobligowany do jej udzielenia. W piśmie z dnia 14 maja 2022 r. skarżąca potwierdziła, że organ częściowo odpowiedział na jej wniosek, uczynił to jednakże po otrzymaniu skargi. W dalszej części nie otrzymała jednak informacji w zakresie oceny efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018-2021 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącą do Wójta Gminy K.. Nie ulega wątpliwości, że jest on – jako organ władzy publicznej – podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a objęte wnioskiem informacje dotyczące programów polityki zdrowotnej można bez wątpienia uznać za informacje publiczne. Okoliczność ta była bezsporna, bowiem organ jej nie kwestionował. Wniosek ten nie doczekał się realizacji zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga, że istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu po wniesieniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W analizowanym przypadku Wójt Gminy K. na dzień złożenia skargi, tj. 10 marca 2022 r. pozostawał w bezczynności. Organ do chwili obecnej nie udzielił skarżącej odpowiedzi w zakresie udostępnienia dokumentów zawierających ocenę efektów programów polityki zdrowotnej. Tymczasem zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2021.1285 ze zm.) do zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej należy w szczególności opracowywanie i realizacja oraz ocena efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy. Oznacza to, że organ bez wątpienia powinien być w posiadaniu żądanych przez skarżącą dokumentów i je udostępnić. Bezczynność w tym zakresie, która nie została wyeliminowana do dnia rozstrzygnięcia sprawy spowodowała konieczność zobowiązania organu w wyroku do udzielenia informacji publicznej w tym zakresie, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Jeżeli zaś chodzi o pozostałe informacje, to w dniu 21 marca 2022 r., czyli niespełna dwa tygodnie po wpłynięciu skargi do organu, organ udzielił skarżącej odpowiedzi. Wyjaśnił, że gmina nie otrzymała dotacji ani dofinansowania do programów zdrowotnych, a wyrazem działań mających na celu rozeznanie opinii mieszkańców gminy na temat usług medycznych była anonimowa ankieta, której wyniki są na obecną chwilę analizowane i opracowywane. Z tego powodu bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do udzielenia informacji i sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, co też znalazło swój wyraz w pkt 2 sentencji wyroku, a podstawę ku temu stanowi przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Taki sposób rozstrzygnięcia, będący następstwem podjęcia przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia jednak sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku, stwierdzając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wójt Gminy K. dopuścił się bezczynności. Przy czym dla stwierdzenia stanu bezczynności nie mają znaczenia podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności. Organ powinien zapewnić właściwą obsługę poczty elektronicznej i jak już wyżej podkreślono, nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wniosku wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej, nie może obciążać wnioskodawcy. Dla stwierdzenia bezczynności wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu rzeczy w postaci braku reakcji na określone wymagane prawem sytuacje. Stwierdzenie bezczynności lub jej braku nie jest uzależnione od zawinienia podmiotu zobowiązanego do określonego prawem działania. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zauważenia wymaga, że po wniesieniu skargi do sądu, organ udostępnił żądaną przez skarżącą informację. Brak jest przy tym przesłanek do uznania, że nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie było celowym i nacechowanym złą wolą opóźnieniem rozpatrzenia wniosku skarżącej. Z tego też powodu sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł natomiast po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Do kosztów tych zaliczono uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika, które zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) wynosi 480 zł, jak też opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.