II SAB/Kr 8/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Daniel SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w rozpoznaniu wniosku skarżącego J.W. z dnia 13 listopada 2015 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; I. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżącego J.W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 grudnia 2015 r. (data nadania przesyłki poleconej) J.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez Skarżącego w piśmie z dnia 13 listopada 2015 r. Organowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) - dalej "u.d.i.p." - poprzez uznanie, iż informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, podczas gdy na podstawie w/w przepisu posiada ona charakter informacji publicznej; 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez rażące przekroczenie terminu określonego w ustawie na udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - skarżący domagał się nakazania organowi niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa poprzez udzielenie wnioskowanej informacji publicznej w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wniósł o wymierzenie organowi grzywny. Ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J.W. opisał stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie. W dniu 13 listopada 2015 r. skarżący skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 3 sierpnia 2012 r. nr [....] wydanej przez Starostę [....] na rozbudowę istniejącego budynku Zespołu Szkolno-Przedszkolnego o salę gimnastyczną z przewiązką. Skarżący wskazał, że oczekuje, iż informacja obejmować będzie całość dokumentacji w tym dokumentację powykonawczą, oświadczenie kierownika budowy i inwentaryzację geodezyjną. Pismem z dnia 23 listopada 2015 r. Zawiadomienie nr [....] organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa Budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Na podstawie przepisów u.d.i.p. informacja publiczna to każda informacja związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Funkcjonowanie, zakres kompetencji, organizacja organów nadzoru budowlanego są jawne oraz dostępne każdemu obywatelowi i w tym zakresie organy administracji publicznej udzielają wszelkich informacji. Jednakże sprawy dotyczące własności osób trzecich są chronione na mocy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych oraz na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze, organ poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w związku z czym nie podlegają jawności akta sprawy, w której Skarżący nie posiada przymiotu strony. Brak jest zatem w ocenie organu podstaw do rozpatrzenia wniosku jako wniosku o udostępnienie informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. Odmowa udzielenia żądanej informacji nie może być traktowana jako odmowa udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 15 u.d.i.p., w związku z czym, nie musi ona nastąpić w drodze decyzji. Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin na udzielenie informacji publicznej lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji wynosi 14 dni. Biorąc pod uwagę, że wniosek został doręczony organowi w dniu 16 listopada 2015 r. (informacja podana przez Organ w piśmie z dnia 23 listopada 2015 r.), termin na udzielenie wnioskowanej przez Skarżącego informacji upłynął w dniu 30 listopada 2015 r. Organ nie powiadomił Wnioskodawcy zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o opóźnieniach w przedmiocie udostępnienia informacji, natomiast poinformował, iż wnioskowana informacja nie stanowi w jego ocenie informacji publicznej. W związku z tym, wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest uprawniona i nie wymaga podjęcia przez skarżącego jakichkolwiek innych działań. Argumentacja przedstawiona przez organ w piśmie z dnia 23 listopada 2015 . jest nieuzasadniona, gdyż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jako taka powinna zostać skarżącemu udostępniona. W ocenie skarżącego bezzasadne jest powoływanie się przez organ na fakt, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej, przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (vide: art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Dostęp do informacji publicznej dotyczącej sprawy administracyjnej nie jest, zatem ograniczony wyłącznie do stron takiego postępowania. Osoba wykonująca prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., może uzyskać dostęp do informacji publicznej o każdej sprawie również takiej, która nie dotyczy jej bezpośrednio. Tym samym skarżący, pomimo tego, że nie był stroną postępowania, jest uprawniony do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej. Dostęp do akt postępowania dla podmiotów nie będących stroną jest, realizowany w oparciu o przepisy u.d.i.p. Zdaniem skarżącego nieuzasadnione jest również powoływanie się przez organ na fakt, że sprawy dotyczące własności osób trzecich są chronione na mocy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz na podstawie art. 61 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Inwestorem zadania, którego dotyczy pozwolenie na użytkowanie była gmina, a zatem podmiot, który również jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej dotyczącej realizowania przez nią zadań publicznych. Ponadto, dostęp do informacji publicznej, będący wynikającym z Konstytucji prawem obywatela powinien zostać zagwarantowany w sposób jak najszerszy, gdyż stanowi realizację zasady jawności życia publicznego, która jest jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa. Wszelkie ograniczenia w dostępie do informacji publicznej powinny być rozpatrywane w ściśle wyznaczonych granicach, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu obywatela do informacji. W świetle przedstawionej argumentacji, zdaniem skarżącego nie może budzić wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy organ zobowiązany był udostępnić informację, ewentualnie wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skoro do dnia wniesienia skargi organ nie dokonał żadnej czynności, to dopuścił się naruszenia określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji również art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi w całości i odstąpienie od zasądzania zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego na zasadzie art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniósł, że pismem z dnia 23 listopada 2015 r. poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, jednakże po wniesieniu skargi na bezczynność zreformował swoje stanowisko, uwzględniając skargę w całości i przy piśmie z dnia 21 grudnia 2015 r. przesłał skarżącemu żądaną przez niego informację publiczną. W ocenie PINB stanowi to podstawę do umorzenia postępowania sądowego zainicjowanego skargą na bezczynność, ewentualnie do jej oddalenia w całości, w tym również w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Nieudzielenie informacji nie było, bowiem wynikiem zaniechania czy opieszałości po stronie organu, lecz opierało się na przekonaniu, że informacje związane z przyjęciem do użytkowania obiektu budowlanego nie należą do kategorii spraw publicznych, o których mowa w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 13 ust. 1 przewiduje, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej powinna zostać wydana w przypadku, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmawia wnioskodawcy powołując się np. na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności czy tajemnicę państwową, służbową, skarbową lub statystyczną. Natomiast w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uznaje, że objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczy zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Na takim stanowisku stanął w wyrokach z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2592/12 (LEX nr 1247152) i z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1864/11 (LEX nr 1149262) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W sytuacji, w której organ do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną (wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz sygn. I OSK 903/12, LEX nr 1394107). W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. początkowo poinformował skarżącego pismem, iż żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, natomiast po wniesieniu przez J.W. skargi na bezczynność w tym przedmiocie zmienił stanowisko - uznając argumentację podniesioną w skardze uwzględnił ją w całości i udzielił żądanej przez skarżącego informacji. W tym miejscu należy wskazać, że żądana przez skarżącego informacja była informacją publiczną i podlegała udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pierwotne stanowisko organu było, więc nieprawidłowe. Skutkiem błędnego zakwalifikowania objętych wnioskiem informacji, jako wyłączonych spod działania przepisów ustawy była właśnie bezczynność PINB w udostępnieniu informacji, która trwała aż do uwzględnienia wniosku i przesłania skarżącemu żądanych informacji w dniu 21 grudnia 2015 r, przy piśmie znak: [....] . Faktu pełnego zrealizowania wniosku o udzielenie informacji publicznej skarżący w żaden sposób nie zakwestionował. Jak już wskazano wyżej dla oceny, czy bezczynność miała miejsce bez znaczenia pozostają powody, dla których organ nie wykonał swoich obowiązków. Okoliczności te - podobnie jak długość trwania stanu bezczynności - mają natomiast znaczenie dla oceny, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, iż bezczynność stwierdzona w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w dniu 16 listopada 2015 r. i został ostatecznie prawidłowo załatwiony w dniu 21 grudnia 2015 r. Stan bezczynności trwał zaledwie kilka tygodni, a bezczynność ustała już w 5 dniu po wniesieniu skargi. Pierwotne stanowisko PINB, choć błędne, zostało przez organ uzasadnione i przesłane skarżącemu w dniu 23 listopada 2015 r., a więc po tygodniu od złożenia wniosku. Wszystkie te okoliczności przemawiają za przyjęciem, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § § 1 pkt 3 i 1a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że w dacie wniesienia skargi tj. 11 grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w stanie bezczynności, która ustała w dniu 21 grudnia 2015 r. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł oddalić skargi w całości. Uwzględnienie skargi do sądu administracyjnego przez organ przed jej przesłaniem do sądu stosownie do przepisu art. 201 § 1 p.p.s.a. skutkuje umorzeniem postępowania. W przypadku skargi na bezczynność umorzenie to dotyczy jednak wyłącznie zobowiązania organu do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności. Ponieważ w dacie wyrokowania stan bezczynności istniał, gdyż czynność polegająca na udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej została już dokonana, to w tym zakresie w pkt II wyroku postępowanie sądowe zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe także z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony. O kosztach sąd orzekł pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. (postępowanie w niniejszej sprawie zostało częściowo umorzone ze względu na dokonanie przez organ autokontroli). Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku PINB o odstąpienie od zasądzania zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego na zasadzie art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie Sądu niniejsza sprawa nie jest przypadkiem szczególnym, lecz typowym. Nie zachodzą, więc podstawy do odstąpienia od generalnej zasady określonej w art. 200 i art. 201 § 1 p.p.s.a.