II SAB/Kr 80/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty [...] do rozpoznania wniosku skarżącego; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 marca 2022 r. (data prezentaty) do Starostwa Powiatowego w Miechowie wpłynął wniosek J. M. z dnia 17 marca 2022 r. o przesłanie przez ePUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 1224K. Pismem z dnia 21 marca 2022 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji, Transportu i Dróg Starostwa Powiatowego w Miechowie przekazał wniosek J. M. Zarządowi Dróg Powiatowych w Miechowie. Pismem z dnia 2 kwietnia 2022 r. J. M. wniósł skargę na bezczynność Starosty Miechowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do załatwienia jego wniosku z dnia 17 marca 2022 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1224K. Zdaniem skarżącego Starosta Miechowski naruszył: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi J. M. wskazał, że wniosek o udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1224K złożył za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 17 marca 2022 r. W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i do dnia sporządzenia skargi Starosta Miechowski nie udostępnił mu jednak informacji, o którą wnioskował. Skarżący dodał, że w dniu 2 kwietnia 2022 r. odebrał przesyłkę poleconą z kopią pisma o przekazaniu sprawy do Zarządu Dróg Powiatowych w Miechowie. Mając zatem na względzie, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął w dniu 31 marca 2022 r. i że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych materiałów ani organ nie poinformował go o zastosowaniu innych przepisów ww. ustawy, skarżący uznał, że bezczynność Starosty Miechowskiego jest bezsporna. Skarżący podkreślił, że projekt organizacji ruchu stanowi informacją publiczną, a starosta powiatu jest zobowiązany do gromadzenia tego typu informacji i ich udostępniania w systemie BIP lub na wniosek w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. W odpowiedzi na skargę Starosta Miechowski wyjaśnił, że wniosek J. M. został przekazany w dniu 21 marca 2022 r. według właściwości do załatwienia przez Zarząd Dróg Powiatowych w Miechowie jako zarządcy drogi powiatowej nr 1224K. W piśmie z dnia 16 czerwca 2022 r. skarżący podał, że po przekazaniu skargi Zarząd Dróg Powiatowych w Miechowie udostępnił mu żądaną dokumentację. W związku z tym skarżący zmodyfikował żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu na dzień przesłania skargi. Odpis powyższego pisma skarżącego został przesłany Staroście Miechowskiemu z poleceniem ustosunkowania się w terminie 3 dni pod rygorem przyjęcia, że odpowiedzi udzielono skarżącemu po dniu wniesienia skargi. W piśmie z dnia 7 lipca 2022 r. Starosta Miechowski podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę podnosząc, że wywiązał się ze swojego obowiązku i nie dopuścił się bezczynności, gdyż przekazał wniosek według właściwości organowi właściwemu do udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; § 2 art. 149 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że Starosta Miechowski – jako organ władzy publicznej – był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.ip.), a objętą wnioskiem informację w postaci projektów organizacji ruchu w wersji elektronicznej dla drogi 1224K należy uznać za informację publiczną. Sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 215/21). Okoliczność ta była bezsporna, bowiem organ jej nie kwestionował. Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę 14-dniowym terminie organ tłumaczył tym, że przekazał wniosek skarżącego organowi właściwemu do jego rozpoznania, tj. Zarządowi Dróg Powiatowych w Miechowie. Należy jednak zauważyć, że wniosek został skierowany do Starosty Miechowskiego i tak też został określony organ w skardze. Natomiast Zarząd Dróg Powiatowych w Miechowie jest powołaną przez Radę Powiatu Miechowskiego jednostką organizacyjną Powiatu, przy pomocy której Zarząd Powiatu Miechowskiego wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg powiatowych (§ 1 ust. 2 statutu Zarządu Dróg Powiatowych w Miechowie, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu Miechowskiego z dnia 9 listopada 2016 r. Nr XVIII/141/2016 w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Powiatowych w Miechowie). Zarząd Dróg Powiatowych w Miechowie nie posiada osobowości prawnej, a działa w formie jednostki budżetowej (§ 1 ust. 3 ww. statutu). Tym samym fakt, że organ ten działał w sprawie przez swoją jednostkę organizacyjną tj. Zarząd Dróg Powiatowych w Miechowie nie zmienia tego, że podmiotem zobowiązanym pozostawał Starosta Miechowski. Nie ulega zatem wątpliwości, że Starosta Miechowski dopuścił się bezczynności, gdyż nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej w przewidzianym do tego terminie 14 dni. Żądana przez skarżącego informacja publiczna została mu bowiem udostępniona dopiero po wniesieniu przez niego skargi na bezczynność organu, co wynika z treści pisma skarżącego z dnia 16 czerwca 2022 r. Okoliczności tej organ nie zakwestionował w piśmie z dnia 7 lipca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu o ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego w tym przedmiocie. Wobec zatem udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać Starostę Miechowskiego do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. Podkreślić należy, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność decydujący jest nie tylko stan faktyczny w dacie wniesienia skargi, ale również z momentu orzekania przez sąd administracyjny. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność organu w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązany był do jego umorzenia. Jednocześnie należy wskazać, że podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) będzie naruszeniem rażącym. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa. Nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu, lecz było wynikiem omyłkowego uznania przez organ, że właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego jest Zarząd Dróg Powiatowych w Miechowie. Niezwłocznie jednak po wniesieniu skargi skarżącemu udostępniono wnioskowane informacje. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu uiszczonego przez skarżącego