II SAB/Kr 84/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi Sekcji Krajowej NSZZ "[...]" Pracowników Skarbowych w W. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] Miasto w K. skargę oddala Sekcja Krajowa [....] w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego [....] w zakresie rozpatrzenia wniosku z 3 kwietnia 2012 r. znak: [....] o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym Rada Sekcji Krajowej [....] przesłanym drogą elektroniczną zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego [....] o udostępnienie informacji publicznej - poczty elektronicznej dotyczącej obowiązków członków służby cywilnej przesłanej pracownikom Urzędu 16 marca 2012 (wraz z załącznikiem do informacji e-mail). Naczelnik w piśmie z 12 kwietnia 2012 r., znak: [....] , poinformował, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.), informacją publiczną jest każda informacja, która dotyczy sprawy publicznej. Zgodnie z art. 6 powołanej ustawy, udostępnieniu na zasadach w niej określonych podlegają dane publiczne, ale tylko takie, które mają treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Korespondencja wewnętrzna zawarta w poczcie elektronicznej, przesłanej pracownikom Urzędu 16 marca 2012 (wraz z załącznikiem do informacji e-mail), dotyczyła obowiązków członków korpusu służby cywilnej. Miała zatem, charakter roboczy i nie odnosiła się do spraw publicznych a jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych. W związku z powyższym do korespondencji tej, nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej sposób rozpatrzenia wniosku z 3 kwietnia 2012 r. stanowi naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze wniesiono o zobowiązanie Naczelnika do udzielenia, w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy, merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że informacje, o których udostępnienie wniesiono, są informacją publiczną przede wszystkim w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelnik Urzędu Skarbowego [....] jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie ustawy. W sprawie nie występują przesłanki negatywne do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, określone np. w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Podniesiono, że kluczowe znaczenie dla stosowania tej normy ma zdefiniowanie pojęcia "sprawy publicznej". W języku polskim "publiczny" oznacza "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, z jakąś instytucją, itp., ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny" (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1999, t. 2, s. 1022). W art. 6 ust. 1 ustawy prawodawca określił zakres informacji mieszczących się w pojęciu informacji publicznej. Wskazano, że dostęp do informacji jest regułą, od której wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzające. Strona skarżąca na poparcie swojego stanowiska zacytowała wiele orzeczeń sądów administracyjnych. Ponadto podniosła, że korespondencja -niezależnie od jej postaci - opracowana przez funkcjonariuszy publicznych i przekazana innym funkcjonariuszom publicznym , dotycząca obowiązków członków korpusu służby cywilnej mieści się w pojęciu informacji publicznej. Obowiązki te wynikają z ustawy o służbie cywilnej, a więc aktu prawa powszechnie obowiązującego. "Sprawy organizacyjne i porządkowe" w danym urzędzie nie są, jak utrzymuje naczelnik, czymś innym niż informacja publiczna i mającym charakter roboczy. Zarówno zarządzenia Naczelnika dotyczące obowiązków pracowniczych czy wszelkich spraw załatwianym w urzędzie i stosowanych procedur, jak i pisma w sprawie takich obowiązków stanowią informację publiczną bez względu na to, czy są skierowane do pracowników tego urzędu, czy też na zewnątrz. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego [....] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podkreślił, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych uznania w niniejszej sprawie, iż wniosek zawierający żądanie przekazania poczty elektronicznej (korespondencji e-mailowa) skierowanej do pracowników w dniu 16 marca 2012 r., stanowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że treść przedmiotowej korespondencji e-mailowej nie mieści się w kategorii informacji o sprawach publicznych a dotyczy jedynie obowiązków członków korpusu służby cywilnej tj. sprawy zakresu stosunku służbowego wynikającego z zatrudnienia w służbie cywilnej. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. W świetle tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dla ustalenia treści użytego pojęcia "informacji publicznej" kluczowym staje się więc określenie znaczenia pojęcia "sprawy publicznej", a wobec braku takiej definicji i użycia przez ustawodawcę niejasnych pojęć, przy jednoczesnym przykładowym wyliczeniu informacji publicznych w katalogu objętym art. 6 ustawy, oprzeć należy się na wykładni przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W efekcie można uznać, iż informacją publiczną będzie wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy przy tym sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez wskazane w ustawie podmioty, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych przy realizacji zadań władzy publicznej. Oceniając w kontekście powyższego korespondencję e-mailową skierowaną do pracowników Urzędu Skarbowego [....] w dniu 16 marca 2012r, Naczelnik stwierdził, iż nie zawierała ona wystąpienia czy też oceny w sprawach publicznych. Nie stanowiła także oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisu art. 6 ust. 2 ustawy. Stanowiła jedynie narzędzie biurowe służące do bieżącego, roboczego komunikowania się wewnątrz Urzędu. W tym trybie bowiem prowadzona jest zwykle korespondencja w sprawach organizacji pracy i spraw służbowych. W formie pisemnej prowadzony jest, co do zasady, obrót spraw między poszczególnymi komórkami organizacyjnymi. Pisemny charakter mają w szczególności wszelkiego rodzaju władcze rozstrzygnięcia organu, oświadczenia, ustalenia z czynności kontrolnych, sprawozdania, oficjalne stanowiska, wewnętrzne regulacje i polecenia służbowe dotyczące sposobu załatwiania danych spraw. Uznając, że objęta wnioskiem informacja nie jest informacją publiczną Naczelnik Urzędu Skarbowego [....] udzielił Radzie [....] w W. stosownej odpowiedzi na wniosek. Stanowisko to nadal podtrzymuje, uznając zarzuty skargi za całkowicie niezasadne. Zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie mającej cech informacji publicznej skutkuje uznaniem niedopuszczalności skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006r. sygn. akt l OSK 928/05, LEX nr 167166, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 201 Ir. sygn. akt l OSK 1855/10 LEX 951998). Skoro bowiem Naczelnik Urzędu Skarbowego [....] nie był zobowiązany do podjęcia jednej z czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. udostępnienia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji poprzez czynność materialne - techniczną, ani też do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na brak w niniejszej sprawie zastosowania przepisów tejże ustawy, to nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na podstawie art. 3 §2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. Natomiast w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione -inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do powyższej kategorii należą zatem również czynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi wspomniana ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem ustalenie pojęcia "informacji publicznej". Stwierdzenie bowiem, że żądanie przedłożenia poczty elektronicznej dotyczącej obowiązków członków służby cywilnej przesłanej pracownikom Urzędu 16 marca 2012r. wraz z załącznikiem do informacji e-mail stanowi informację publiczną, warunkuje zastosowanie procedury udostępnienia tej informacji, określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tylko w przypadku, gdy organ nie udostępnia informacji, mającej walor informacji publicznej, w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, powstaje zagadnienie bezczynności organu. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu jej przepisów, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, póz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 28) W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, ze względów jak wyżej, żadna z tych przesłanek nie została spełniona. Naczelnik Urzędu Skarbowego jest co prawda funkcjonariuszem publicznym, wykonującym swoje zadania przy pomocy kierowanego przez siebie urzędu skarbowego. Oznacza to jednak, że w zakresie swojej działalności jest nie tylko organem podatkowym ale również pełni również funkcje pracodawcy wobec pracowników Urzędu, zgodnie z art. 31 § 1 Kodeksu Pracy, zgodnie z którym za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką. Oznacza to, że istnieje sfera działalności naczelnika urzędu skarbowego niezwiązana z funkcją publiczną, ale wyłącznie ze sferą najogólniej ujmując organizacyjno - porządkową. W aktach sprawy znajduje się treść żądanego meila wraz z załącznikiem (wypisem przepisów prawa dotyczących pracowników służby cywilnej) stąd tym łatwiej jest dokonać oceny czy jego treść stanowi informację publiczną. Zdaniem Sadu tak nie jest. Treść tego spokojnej i wyważonej informacji ma za zadanie przypomnienie wszystkim pracownikom służby cywilnej o obowiązujących ich regulacjach prawnych i przytoczenie ich treści. Nie jest to ani polecenie służbowe, ani tez żadne oświadczenie wiedzy lub woli ani żaden inny dokument- jest to de facto wyciąg z aktów prawnych dotyczących funkcjonariuszy służby cywilnej. Zdaniem Sądu nie jest to informacja o "sprawach publicznych", gdyż w zasadzie dotyczy przekazania treści powszechnie obowiązującego a zatem opublikowanego prawa, a zatem informacji do której każdy ma dostęp. Nie jest to wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Skoro zatem żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie można zarzucić Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [....] pozostawania w bezczynności. Dlatego, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.