II SAB/Kr 86/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Zakładu [...] Sp.z.o.o. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zakład [...] Sp.z.o.o. w S. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku E. L. z dnia 24 grudnia 2015 r. II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zakładu [...] Sp.z.o.o. w S. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. E. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zakładu [...] Sp. z o. o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 24 grudnia 2015 r. zwróciła się do spółki o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie treści decyzji wydanych na rzecz organu na podstawie art. 124 b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w 2014 r. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłano e-mailem na adres [...]. W mailu z dnia 7 stycznia 2016 r. spółka wskazała, że wydane decyzje są udostępniane stronom postępowania, zaś żądana informacja jest informacją przetworzoną. Skarżąca w mailu z dnia 21 stycznia 2016 r. ponownie zażądała udostępnienia powyższych informacji. W mailu z dnia 16 lutego 2016 r. spółka zwróciła się o wykazanie szczególnego interesu w udostępnieniu informacji przyjmując, że jest to informacja przetworzona. W odpowiedzi skarżąca podała, że informacje objęte wnioskiem nie mają charakteru informacji przetworzonej. Strona skarżąca wskazała, że Zakład [...] Sp. z. o. o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż wykonuje zadania publiczne. Ponadto żądana przez skarżącą informacja stanowi bez wątpienia informację publiczną, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma podstaw do przyjęcia, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, gdyż ewentualne usunięcie z decyzji danych osobowych nie stanowi jej przetworzenia. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Zakład [...] Spółka z o. o. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek stwierdzając, iż możliwość udostępnienia dokumentu z postępowania administracyjnego przysługuje tylko stronom tego postępowania, a ponadto żądana informacja stanowi informację przetworzoną wymagającą wykazania interesu publicznego do jej udostępnienia. Ponadto stwierdzono, ze spółka nie jest organem administracji publicznej. Jej funkcjonowanie regulują przepisy kodeksu handlowego. Reasumując spółka stwierdziła, że udostępnienie informacji połączone będzie z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków finansowych i osobowych. Powyższe zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą wykazania interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy na podmiocie, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ciąży ustawowy obowiązek jej udostępnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy, inaczej mówiąc organ informuje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. W przypadku sporu, czy żądanie dotyczy informacji publicznej, czy też informacji pozbawionej tego przymiotu, a więc gdy organ udziela odpowiedzi na wniosek pismem, wnioskodawcy służy skarga na bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślić również wypada, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację przez dokonanie czynności materialno-technicznej, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i danych odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, w tym gospodarowania mieniem Skarbu Państwa lub komunalnym. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela. Jego realizacja następuje na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle. Konfrontując powyższe z zapisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej należy podkreślić, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i są to zarówno dokumenty wytworzone przez te organy, jak i te, których organ używa, korzysta z nich wykonując funkcje publiczne (znajdują się w jego dyspozycji), nawet jeśli nie pochodzą one wprost od organów administracji, nie zostały przez organ ten wytworzone (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08). W art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca zawarł jedynie przykładowy katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". W niniejszej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej dotyczącej treści decyzji wydanych na rzecz Spółki w 2014 r. na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych wywodów wynika, że żądane przez skarżącą dokumenty, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, zawierające informacje o danych publicznych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę żądane decyzje nie stanowią informacji przetworzonej. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej, czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ. LEX nr 1068557, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). W świetle powyższego, stanowisko spółki, iż żądanie wniosku obejmowało informację publiczną przetworzoną, w sytuacji gdy skarżąca domagała się udostępnienia decyzji administracyjnych nie znajduje uzasadnienia. Przy czym zaznaczyć również należy, że sama ewentualna anonimizacja treści tych dokumentów, w przypadku gdyby organ uznał, iż istnieje potrzeba ograniczenia jawności niektórych ich fragmentów, nie czyni z tych dokumentów informacji publicznej przetworzonej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 792/11, publ. j.w.) informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anominizacji, ponieważ czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie na przetworzeniu. W tym miejscu stwierdzić ponadto należy, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwym jest bowiem, że Zakład [...] Sp. z o.o. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (osobą prawną), w której jednostka samorządu terytorialnego, Gmina posiada dominującą pozycję w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z rejestru Przedsiębiorców KRS wynika, że podmiot ten jest spółką prawa handlowego, w której gmina posiada większość udziałów, a zadania wykonywane przez Spółkę, dotyczące m.in. uzdatniania i dostarczania wody, odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także zbierania i unieszkodliwiania odpadów, mieszczą się w zakresie zadań publicznych, należących do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z tych względów, w świetle art. 4 ust. 1 ustawy, Spółka należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, gdyż jest innym niż władze publiczne podmiotem wykonującym zadania publiczne, określonym w pkt 5 tego przepisu. Dokonując natomiast oceny tego, czy Spółka dopuściła się zarzucanej bezczynności, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarżąca swój wniosek o udostępnienie informacji przesłała drogą elektroniczną w dniu 24 grudnia 2015 r. Spółka do chwili obecnej nie udostępniła żądanej informacji twierdząc, że jest to informacja przetworzona i należy wykazać szczególny interes, aby móc ją uzyskać. Zatem organ pozostaje w stanie bezczynności. Sąd dokonując oceny, czy stwierdzona bezczynność Spółki nosi cechy rażącego naruszenia prawa uznał, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, Spółce w tym zakresie nie można przypisać złej woli, skoro do bezczynności doszło z uwagi na brak wiedzy, a także przekonaniu, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Zgodnie więc z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązał ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał Spółkę do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku E. L. z dnia 24 grudnia 2015 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.