II SAB/Kr 87/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi P.B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala SAB/Kr 87/06 UZASADNIENIE [....] VII 2006 roku została sporządzona notatka urzędowa przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej, z której wynika, że w tym dniu zjawił się P.B. z żądaniem natychmiastowego udostępnienia mu celem zapoznania się całości akt głównych i podręcznych postępowania tutejszej Prokuratury (sygn. akt 4 Ds 33/04), zakończonego prawomocnym umorzeniem. Został poinformowany, iż akta główne śledztwa są w sekretariacie, gdzie może się z nimi zapoznać, na co oświadczył, że interesują go przede wszystkim akta podręczne. Został poinformowany, że wgląd do akt podręcznych ma jedynie prokurator bądź jego przełożeni. Oświadczył wobec tego, że odmowa udostępnienia mu takowych dokumentów stanowi przestępstwo. Został wobec powyższego poinformowany o możliwości udania się na skargę. [....] 2006 roku zostało wydane zarządzenie Prokuratora Rejonowego ( sygn. akt 4 Ds 33/04), którym odmówiono P.B. do wglądu akt postępowania sprawy. Na skutek złożonego zażalenia postanowieniem z 19 VIII 2006 roku Prokurator Okręgowy zaskarżone zarządzenie uchylił. Pismem z dnia [....] VIII 2006 s roku P.B. złożył do Prokuratora Rejonowego wniosek o usunięcie naruszenia prawa , w którym przedstawił swoje stanowisko. Uważa, że w sprawie wglądu do akt podręcznych zakończonego postępowania osobie będącej nie stroną ;/ postępowania nie mają zastosowania przepisy kpk (w szczególności art. 156 § 1 i 5). Prokurator Okręgowy w piśmie z [....] XII 2004 roku (III S 051/31/4) działając jako prokurator przełożony wyraził zgodę na jego wgląd w akta postępowania 4 Ds 33/04/S, natomiast nieprawdą jest, że został powiadomiony, że akta podręczne nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Ponieważ taka informacja znajduje się w piśmie z [....] VII 2006 roku wnosi o ściganie osoby popełniającej w sprawie przestępstwo( potwierdzenia nieprawdy). Uważa, że informacja składająca się z zawartości akt podręcznych jest informacją publiczną, gdyż jest ona działaniem organu publicznego. Dokonuje następnie interpretacji art. 156 § 1 i §5 kpk oraz § 45 i § 47 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 27 VI 2003 roku w sprawie organizacji zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, które jego zdaniem świadczą tym, że akta, a także ich okładki stanowią informację publiczną oraz dokumenty urzędowe. Wnosi zatem o usunięcie naruszenia prawa polegającego na nie udzieleniu mu informacji publicznej bez podstawy prawnej oraz uznanie, iż w aktach podręcznych nie ma informacji będących informacją publiczną, a także iż same akta podręczne nie stanowią informacji publicznej i nie może się z nimi zapoznać jedynie prokurator prowadzący postępowanie lub jego przełożeni. Pismem z [....] VIII 2006 roku Prokurator Rejonowy poinformował P.B. o tym, że brak podstaw do udzielenia mu do wglądu akt, gdyż dokumenty te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 IX 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Poinformowano również P.B. , że na zajęte w tym piśmie stanowisko przysługuje "skarga w trybie kpa". W skardze na bezczynność Prokuratora Rejonowego [....] z [....] VIII 2006 roku w zakresie realizacji ustnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci umożliwienia wglądu do akt podręcznych postępowania o umorzenie sprawy 4 DS 33/04/S. P.B. wnosi o stwierdzenie bezczynności prokuratora i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku w terminie 3 dni poprzez udostępnienie tych akt względnie wydanie decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia, a także o stwierdzenie, że akta podręczne postępowania o umorzenie sprawy 4 Ds 33/04/S są informacją publiczną oraz o zasądzenie od Prokuratora kosztów postępowania. Uzasadnia swoją skargę powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według posiadanych przez niego informacji w momencie składania wniosków postępowanie o sygnaturze 4 Ds 33/04/S było zakończone(umorzone), nie miał więc zastosowania art. 156 kpk. Organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej tylko w przypadku określonym ustawą i winien tego dokonać w formie decyzji administracyjnej. Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa mimo upływu 30 dni Prokurator nie odpowiedział, ani też nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy [....] wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż brak podstaw do udzielenia do wglądu żądanych akt podręcznych. Dokumenty te bowiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 6 IX 2001 roku o dostępie do informacji publiczne. Brak nadto podstaw do przyjęcia, iż Prokurator pozostał w bezczynności, gdyż niezwłocznie o zajętym stanowisku poinformował P.B. - ustnie, a następnie poprzez wydanie zarządzenia z [....] VI 2006 roku doręczonego w dniu 7 VII 2006 roku( zarządzenie to zostało uchylone wyłącznie z uwagi na jego niewłaściwą formę). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 VIII 2002 roku Dz.U.Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone, w tych przepisach. Art. 21 ustawy z 6 IX 2001 roku o dostępie do informacji publicznej / Dz. U. Nr 112, poz. 1198/ nakazuje do akt sprawy rozpoznawanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosować (z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22) przepisy ustawy z 30 VIII 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Prokuratura wbrew twierdzeniu skarżącego nie należy do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 61 Konstytucji RP. Nie może zatem być za taką uważana w świetle art. 16 ust. 1 ustawy z 6 IX 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Nie jest ani władzą ustawodawczą , ani wykonawczą, ani też sądowniczą. Nie należy też do organów wymienionych w Konstytucji, (por. l. Dobosz: Dziennikarskie prawo do informacji/ w:/ Prawo mediów pod red. J. Barty, R. Markiewicza i A. Matlaka W-wa 2005, s. 223; S. Waltoś: Prokuratura-jej miejsce wśród organów władzy, struktura i funkcje, P i P 2002 roku w 4,s.7/. Poprzez powierzenie Ministrowi Sprawiedliwości funkcji Prokuratora Generalnego prokuratura została podporządkowana rządowi(S. Waltoś, op-cit, s. 7). Zgodnie z art. 2 ustawy z 20 VI 1985 roku o prokuraturze / Dz.U. 2002r., Nr 21, póz. 206/ zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Zgodnie z art. 48 tej ustawy prokuratorzy są zobowiązani do przestrzegania tajemnicy prokuratorskiej. W świetle art. 4 ustawy z 6 IX 2001 roku o dostępie do informacji publicznej / Dz.U.Nr 112, poz. 1198/, a zwłaszcza wobec przykładowego wyliczenia" innych podmiotów wykonujących zadania publiczne"/ art. 4 ust. 1 / należy jednak stwierdzić , że prokuratura jest zobowiązana do udzielania * " informacji publicznej" czyli zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 IX 2001 r. " informacji o sprawach publicznych". Próba wyliczania tych informacji zawarta w katalogu przykładowym w art. 6 ustawy wywołuje bardzo wiele sporów i niejasności z uwagi na posługiwanie się przez ustawodawcę w wielu przypadkach nieokreślonymi pojęciami.( T.R.AIeksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej , W-wa 2004, s. 154 in.) Dotyczy to również kategorii dokumentów urzędowych ( art. 6, pkt 4 "a"), przy czym nie można zaakceptować stwierdzenia, iż wszystkie dokumenty urzędowe są jednocześnie informacją publiczną, gdyż nie wszystkie dokumenty urzędowe są dokumentami dotyczącymi" spraw publicznych" . Kategoria " sprawy publicznej" ma co prawda również charakter ocenny, tym niemniej odwołanie się do niej jest zawsze konieczne , gdyż pozwala to oddzielić dokumenty dotyczące spraw publicznych od dokumentów dotyczących spraw prywatnych. Powołanie się na słowo "publiczny" oznacza zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN z 1995r, t. 2, s. 1022 "1" dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, związany z jakimiś urzędami, z jakąś instytucją itp. ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny ;2. odbywający się wobec świadków, w miejscu dostępnym dla wszystkich, oficjalny, jawny". Coś co ma charakter publiczny, musi mieć jednocześnie charakter jawny, nie może tu zatem chodzić o jakiekolwiek dokumenty objęte tajemnicą. Jeśli idzie natomiast o dostęp do akt sprawy ( administracyjnej czy sądowej) to nie można zaakceptować generalnego stwierdzenia, że akta sprawy stanowią jeden dokument urzędowy w dodatku dotyczący zawsze " sprawy publicznej". Zarówno doktryna jak i orzecznictwo nie są w tej kwestii jednolite por. np. l. Dobosz: Prawo prasowe. Podręcznik W-wa 2006, s. 193 M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Toruń, 2002, s. 51 i in. S. Sibiga: Dostęp do informacji publicznej, a prawo do prywatności jednostki i ochrony jej danych osobowych " Samorząd Terytorialny" 2003, nr 11, s. 6. Akta sprawy składają się z poszczególnych dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu , a także należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Z tych względów dostęp do akt spraw bądź to administracyjnych bądź też sądowych czy prokuratorskich podlega odrębnym regulacjom zawartym w określonych procedurach. Regulują one w sposób wyczerpujący problematykę dostępu do akt, /por. wyrok NSA z 11 II 2004, II SA/Kr 2670/03 , niepubl./ Również nie można mówić o swobodnym dostępie do akt sądowych, na co zwracała uwagę m.in. Krajowa Rada Sądownictwa w stanowisku z 17 V 2001r.Akta spraw zakończonych prawomocnie, także podlegają szczegółowym uregulowaniom związanym, z zasadami ich archiwizacji, a dostęp do nich nie jest również swobodny. Por. np. ustawę z 14 VII 1983roku o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach /Dz.U. 2006r., Nr 97 poz.673/ i wydane na jej podstawie przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 11 X 2005 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury / Dz.Urz.MS nr 6 poz. 25/ czy rozporządzenie MS z 5 III 2004r., w sprawie archiwizowania akt sądowych/ Dz. U. l Nr 46, poz. 443/ wydane na podstawie art. 53§4 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych: Gdyby ustawa o dostępie do informacji chciała zmienić te zasady, to nic nie stało na przeszkodzie, aby uchyliła odpowiednie fragmenty procedur/ cywilnej, karnej, czy administracyjnej/, oraz wspomnianych wyżej aktów dotyczących archiwów. Nic takiego jednak się nie stało, wręcz przeciwnie ustawa ta w sposób zdecydowany podkreśliła prymat dotychczasowych uregulowań, stwierdzając w art. 1 ust. 2, iż nie narusza ona "przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". W art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidziano jedynie obowiązek udzielenia informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym, karnym czy cywilnym, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcję publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Przepis ten " odsyła jednakże do art. 5, ust. 1 i 2 . Art. 5 ust. 2 przewidujące, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, lub tajemnicę przedsiębiorcy/ co nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa . W każdym jednakże razie istnieje przyznanie prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowanie, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (art. 5 ust. 4 ustawy z 6 IX 2001 r.) " Informacje o sprawach" o których mowa w art. 5 ust. 3 nie można utożsamiać z uzyskiwaniem dostępu do akt tych spraw, a nadto ustawa zgodnie ze swoim założeniem pozwala udzielać informacji o sprawach rozstrzygających we wspomnianych postępowaniach tylko w stosunku do tzw. " osób publicznych , kładąc tamę zainteresowaniu osób postronnych sprawami ludzi prywatnych. Ustęp 1 art.5 przewiduje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Załącznik nr 1 do ustawy z 22 l 1999r. o odmowie informacji niejawnych w pkt. 36 do 1 tajemnic państwowych / tajne/ zalicza "szczegółowe informacje dotyczące planowanych, wykonywanych i zrealizowanych czynności dochodzeniowo-śledczych, jeżeli ujawnienie tych informacji mogłoby stanowić przeszkodę dla prawidłowego toku postępowania karnego". Akta prokuratorskie w jeszcze większym stopniu niż akta sądowe podlegają ochronie przed ujawnieniem, gdyż w przeciwieństwie do rozprawy sądowej, która z zasady ma charakter publiczny, w postępowaniu przygotowawczym obowiązuje zasada tajności procesu/ S. Waltoś: Proces karny, Zarys systemu, W-wa 1985, s. 389/. Autor ten pisze:' W tym stadium nie ma miejsca dla publiczności. Nie tylko z powodu konieczności utrzymania w tajemnicy czynności śledczych lub dochodzeniowych, ale i ze względu na brak koncentracji czasowej i miejscowej czynności umożliwiającej obecność postronnych osób". Do negatywnych następstw publiczności zalicza się m. in. to, że " ogłoszenie publicznie wszystkich faktów grozi niekiedy naruszeniem tajemnicy państwowej, służbowej lub zawodowej. Grozi więc wyrządzeniem istotnej szkody interesom państwa lub osób fizycznych albo prawnych / tamże s. 385A Oznacza to, że większość materiałów i dokumentów gromadzonych w prokuraturze, w tym przede wszystkim akta postępowań ma charakter tajny, objęty treścią ustawy z 22 l 1999r. o ochronie informacji niejawnych t.j. /Dz.U.Nr 196 z 2005 poz. 1631 ze zm./ stanowiąc tajemnicę służbową, której "nieuprawnione" ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes państwa , interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej( art. 2 pkt 2 ustawy). W działalności prokuratury dość często obecne są też " tajemnice państwowe" których nieuprawnione ujawnienie może spowodować istotne zagrożenie dla podstawowych interesów Rzeczpospolitej Polskiej dotyczących porządku publicznego, obronności, bezpieczeństwa, stosunków międzynarodowych tub gospodarczych państwa( art. 2 pkt 1 ustawy). Kodeks karny przewiduje za ujawnienie lub wbrew przepisom ustawy wykorzystanie informacji stanowiących tajemnicę państwową karę pozbawienia wolności od 3 miesięcy do 5 lat (art. 265 kk), a za naruszenie przepisów o ochronie tajemnicy służbowej karę grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2 (art. 266 §1kk).W przypadku, gdy funkcjonariusz publiczny ( co dotyczy też prokuratora) ujawniłby osobie nieuprawnionej informację stanowiącą tajemnicę służbową lub informację, którą uzyskał w związku z wykonywaniem czynności służbowych, a której ujawnienie może narazić na szkodę prawnie chroniony interes- mógłby ponieść karę pozbawienia wolności do lat 3( art. 266§ 2 kk). Procedura karna pozwala zatem tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przypadkach, na uzyskanie dostępu do akt postępowania przygotowawczego, co reguluje rozdz. 17 kpk, a zwłaszcza art. 156§1 kpk. Dostęp do akt sprawy podyktowany jest określonymi przepisami procesowymi i koniecznością zapoznania się z materiałem dochodzeniowo- śledczym w związku z toczącym się postępowaniem. Toteż podlega on ścisłej reglamentacji i wbrew stanowisku zawartym w wyroku NSA z 7 III 2003 r., II SA 3572/02, na który powołuje się skarżący, dostęp do akt stanowi wyjątek od zasady tajności postępowania przygotowawczego, a nie od zasady jawności, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej z 6 IX 2001 r. Ustawa ta bowiem respektuje w art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 również zasadę tajności postępowania przygotowawczego Dostęp do akt dla osób nie będących expressis verbis wymienionymi w art. 156§1 kpk ( np. dziennikarzy )jest dopuszczalny wyłącznie za zgodą prokuratora i to tylko w wyjątkowych, a zatem uzasadnionych, wypadkach ( art. 156§5 kpk). Brak zatem jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przez skarżącego odmowy dostępu do akt podręcznych , które podobnie jak akta główne stanowią informację objętą tajemnicą służbową. A zatem odmowa ich udostępnienia skarżącemu mimo zezwolenia na korzystanie z akt głównych prawa nie narusza. W aktach tych zgodnie z §50 ust.3 żarz. MS z 11 X 2005 r., w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury/ Dz. Urz. MS Nr 6 póz. 25/ zamieszcza się wykaz stron procesowych i innych uczestników postępowania z podaniem ich imion i nazwisk oraz adresów i adresata dla doręczeń w kraju, a także ze wskazaniem tomu i numerów kart w aktach głównych sprawy, na których znajdują się te dane. Zamieszcza się w nich również wykaz podejrzanych , wobec których zastosowano środki zapobiegawcze z podaniem rodzaju zastosowanego środka i okresu na jaki został zastosowany ( §50 ust. 4). Akta te są wykorzystywane przez prokuratora w toku nadzoru nad śledztwem lub dochodzeniem oraz w postępowaniu sądowym, a także dla celów kontrolnych(§50 ust.5). Oznacza to, że informacje zawarte w tych aktach z uwagi na ochronę danych osobowych (nazwiska, adresy) gwarancje procesowe( lista podejrzanych) nie mogą być ujawniane, a nadto wyraźnie wskazano jakiemu celowi te akta służą oraz kto może je wykorzystywać. W aktach tych oprócz wymienionych dokumentów zamieszczane są pisma procesowe , które znajdują się w aktach głównych jak np. odpisy postanowień, protokołów i rozmaitych pism(§52ust.1-3). Sąd orzekający w niniejszej sprawie z przyczyn wyżej podanych nie akceptuje stanowiska zawartego w wyroku NSA z 7 III 2003 r., II SA 3572/02 ( Wokanda 2003/10/35) iż "akta zakończonego przygotowawczego postępowania karnego podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z 6 IX 20021 r., o dostępie do informacji publicznej". Jak stwierdził skarżący postępowanie zostało umorzone, a zatem nie zostało ono zakończone ( art. 327,322,325 f kpk/, gdyż czynnością kończącą śledztwo czy też odpowiednio dochodzenie nie jest umorzenie , ale jego zamknięcie ( zgodnie z art. 321 § 1 kpk oraz art. 325"a") a następnie wniesienie do sądu aktu oskarżenia lub wniosku o umorzenie czy warunkowe umorzenie . Dopiero wówczas gdy sprawa dociera do sądu, z tą chwilą kończy się postępowanie przygotowawcze. Dopiero wystąpienie z aktem oskarżenia dowodzi, że materiał dowodowy jest na tyle kompletny i dla samej prokuratury bezsporny, że można go ujawnić na rozprawie, a zatem również w większości sytuacji upublicznić. Samo umorzenie postępowania karnego nie jest czynnością zamykającą na zawsze sprawę. Jest to istotna różnica pomiędzy procedurą karną a administracyjną, dlatego nie sposób zgodzić się z poglądami cytowanego orzeczenia, iż zakończenie postępowania karnego umorzeniem powoduje, iż materiały śledztwa stają się jawne. Chybiony jest zatem pogląd skarżącego, iż akta podręczne prokuratorskie dotyczące postępowania zakończonego umorzeniem, które zgodnie z regulaminem zawierają oprócz dokumentów procesowych także rozmaite notatki, streszczenia itp. mają charakter jawny. W tej sytuacji odmowa udostępnienia akt podręcznych przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [....] dokonała się zgodnie z prawem. Prokuratura nie musiała w tej sprawie wydawać decyzji administracyjnej , gdyż zgodnie z uwagami zamieszczonymi na wstępie nie jest ona organem władzy publicznej, do którego działalności należałoby stosować art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale instytucją, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy. Prokuratura odmawiając wglądu do akt podręcznych najpierw ustnie, a następnie pismem z dnia 21 VI 2006 r. dokonała rozstrzygnięcia sprawy, o którym mowa w tym przepisie . Z powyższych względów zarzut bezczynności w niniejszej sprawie jest bezzasadny, a skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ skarga nie została uwzględniona zwrot kosztów postępowania skarżącemu nie przysługuje zgodnie z art. 200 poppsa i dlatego wniosek złożony w tej sprawie o uzupełnienie wyroku jest bezzasadny.