II SAB/Kr 87/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi W. O. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 marca 2022 r. I. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącej III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej W. O. kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. O. w dniu 31.03.2022 r. (data stempla pocztowego) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty Nowotarskiego w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 8.03.2022 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pismem z dnia 8.03.2022 r. (data wpływu 9.03.2022 r.) zwróciła się do ww. organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej udostępnienie dokumentów - kart zabytków dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...],[...] w Z. D. posiadającego numer porządkowy "[...]". Wystąpienie było skutkiem wydania przez organ decyzji nr [...] z dnia 23.02.2022 r. wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania rozbiórki dla części gospodarczej zabudowań mieszkalno - gospodarczych, budynku nr "[...]" w związku z uznaniem przez Starostę, iż budynek jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków. Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił dokumentów. W odpowiedzi na skargę Starosta Nowotarski wniósł o uznanie skargi za bezzasadną. Organ wyjaśnił, że w dniu [...].2022 r. W. O. złożyła wniosek - zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę w zakresie zamiaru wykonania rozbiórki części gospodarczej z zabudowań mieszkalno-gospodarczych na działce ewid. nr [...], [...] położonych w m. Z. D. , gm. Jabłonka. Organ - na podstawie informacji zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka zatwierdzonym przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w dniu 30.06.2017 r. - ustalił, że budynek objęty zgłoszeniem znajduje się w ewidencji zabytków gminy Jabłonka - (identyfikator [...] Dom drewniany nr [...] z zabudowaniami gospodarczymi). Gmina Jabłonka nie posiada uchwalonej gminnej ewidencji zabytków, co zostało potwierdzone w piśmie Urzędu Gminy Jabłonka znak: [...] z dnia 29.01.2021 r. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji m.in. studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, a więc do czasu zatwierdzenia zaktualizowanej ewidencji obowiązuje ewidencja zatwierdzona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka. Pismo Wójta Gminy Jabłonka, o którym mowa powyżej, zawiera informację o braku ujęcia w projekcie gminnej ewidencji zabytków budynku posiadającego numer porządkowy "[...]". Organ administracji architektoniczno - budowlanej dokonał weryfikacji stanowiska Wójta Gminy Jabłonka i ustalił, że pismo zawiera niepełną informację (ograniczoną do MPZP Gminy Jabłonka zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVI/262/2021 Rady Gminy Jabłonka z dnia 30.06.2021 r.), zaś obiekt ujęty jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J.. Powyższe zostało również potwierdzone w rozmowie telefonicznej z pracownikiem WUOZ Delegatury w Nowym Targu. Mając na uwadze organ wydał sprzeciw względem planowanych robót budowlanych. W. O. w dniu 9.03.2022 r., pismem z dnia 08.03.2022 r. złożyła odwołanie do Wojewody Małopolskiego, w którym to piśmie zamieściła również wniosek o udzielenie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmującej wydanie dokumentów, kart zabytków na podstawie których Starosta uznał, że budynek na działce ewid. [...],[...] w Z. D. , oznaczony nr [...] w Z. D. znajduje się w Gminnej Ewidencji Zabytków. Organ I instancji związany terminami przekazania odwołania do organu II instancji określonymi w art. 129 § 2 k.p,a. przesłał w dniu 15.03.2022 r. pismo skarżącej wraz z aktami sprawy do Wojewody Małopolskiego oraz inwestora. W piśmie przekazującym organ wskazał, że część budynku przeznaczona do rozbiórki znajduje się w ewidencji zabytków na podstawie informacji zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka zatwierdzonym przez WUOZ z dnia 30.06.2017r. potwierdzonych pracownika WUOZ Delegatura w Nowym Targu. Tym samym organ I instancji wywiązał się z wniosku o udzielenie informacji publicznej wskazując źródło informacji o objęciu ochroną budynku objętego zgłoszeniem robót budowlanych. Uchwała nr XLV/357/2018 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka jest dokumentem opublikowanym w BIP Gminy. W ocenie Starosty Nowotarskiego nie istnieje obowiązek prawny wydania dokumentów stanowiących podstawę do ustalenia, że budynek jest objęty ochroną konserwatorską. Pismo to zostało odebrane w dniu 17.03.2022 r. osobiście przez skarżącą. Mając na uwadze art. 7 k.p.a. Starosta Nowotarski podjął dodatkowe działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o wydanie dokumentów - kopii karty ewidencyjnej zabytku, które otrzymał w dniu 05.04.2022 r. Niezwłocznie po otrzymaniu kopii karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego, tj. w dniu 06.04.2022 r. Starosta Nowotarski uzupełnił informacje zawarte w poprzednim piśmie z dnia 15.03.2022 r., którym przekazywał akta do organu II instancji, poprzez udostępnienie skarżącej kserokopii dokumentów: karty ewidencyjnej zabytku - "Budynek mieszkalny nr [...] z częścią gospodarczą" położonego na działce ewid. nr [...], w m. Z. D. , gm. Jabłonka. Dodatkowo, w dalszej korespondencji skierowanej do W. O. datowanej na dzień 06.04.2022 r. Starosta Nowotarski uzupełnił odpowiedź na informację publiczną przekazując kserokopie kart ewidencyjnych obiektu otrzymanych z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, Delegatura w Nowym Targu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.) – dalej jako "u.d.i.p.". W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest bowiem załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy ustawy nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. Stąd zawarcie wniosku o informację publiczną w odwołaniu od decyzji nie zwalniało organu z obowiązku jego rozpatrzenia. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącą do Starosty Nowotarskiego. Przedmiotem wniosku było zaś udostępnienie dokumentów – "karty zabytku" dotyczącej zindywidualizowanego obiektu. Bezspornie Starosta jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś objęte wnioskiem skarżącej informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W świetle powyższego, Starosta powinien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie podmiot do którego wniosek wpłynął w dniu 9.03.2022 r. udostępnił informację publiczną dopiero w dniu 6.04.2022 r. już po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność w tej sprawie (skarga wpłynęła do organu w dniu 1.04.2022 r.). W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że udostępnienie informacji we wcześniejszym terminie nie było możliwe, albowiem nie był w posiadaniu karty ewidencyjnej budynku. Celem zadośćuczynienia wnioskowi organ wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a następnie, niezwłocznie po otrzymaniu dokumentu, przesłał go skarżącej. Działanie organu nie było jednak prawidłowe. Organ zobligowany jest udostępnić informację publiczną będącą w jego posiadaniu. Żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na niego obowiązku podejmowania dodatkowych czynności ukierunkowanych na pozyskanie informacji publicznej wytworzonej przez inne podmioty publiczne. Ponadto ustawa wyraźnie zakreśla 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej. Niezałatwienie sprawy w tym terminie, przy jednoczesnym nie skorzystaniu z możliwości przedłużenia terminu w trybie art. 13 ust. 2 ustawy naraża organ na zarzut bezczynności. W przedmiotowej sprawie organ winien więc w ww. terminie poinformować skarżącą, że nie jest w posiadaniu objętej wnioskiem informacji publicznej, względnie poinformować o wystąpieniu do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i zakreślić dodatkowy termin. Organ zaniechał powyższych czynności. Pozwala to na przypisanie mu w dacie wniesienia skargi bezczynności w sprawie. Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w 14 - dniowym terminie organ tłumaczył tym, że nie pozostawał w bezczynności, albowiem przekazując odwołanie do organu wyższego stopnia (pismo z dnia 15.03.2022 r.) wskazywał, że informacje na temat zabytkowego charakteru obiektu powziął z analizy studium, który to dokument jest powszechnie dostępny, gdyż jest zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej. Wyjaśnienia te nie zmieniają jednak oceny Sądu odnośnie bezczynności organu. Po pierwsze skarżąca wyraźnie oznaczyła charakter żądanego dokumentu, po drugie z pisma przewodniego przekazującego odwołanie wraz z aktami sprawy nie wynika, aby stanowić miało również odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ przedstawił w nim jedynie swoje stanowisko w sprawie, ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji. Dlatego też należało uznać, że organ udostępnił żądaną informację publiczną dopiero w dniu 6.04.2022 r., a więc po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy oraz po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że odpowiedź ta jest kompletna i stanowi prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Skarga na bezczynność została wniesiona kilka dni po upływie określonego przepisami terminu na udzielenie odpowiedzi. Po wniesieniu skargi wniosek został natychmiast załatwiony. Zważywszy na tak niewielkie opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek, jak również fakt, że organ podjął dodatkowe działania celem zadośćuczynienia wnioskowi należało uznać, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – o czym orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. W wyroku z dnia 10.11.2021 r., sygn. akt II GSK 1973/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter szczególnie kwalifikowany. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.