II SAB/Kr 88/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala W dniu [...] I 2005 r. P. B. wniósł do Prokuratora Okręgowego w [...] pismo z żądaniem udzielenia mu informacji publicznej poprzez przesłanie na adres domowy pisemnej informacji oraz umożliwienie wglądu do następujących materiałów: 1) sprawozdania z lustracji; 2) sprawozdania z wizytacji. W dniu [...] II 2005 r. Prokurator Okręgowy w [...] odpisał P. B., iż dokumenty w postaci sprawozdań z lustracji i wizytacji jednostek organizacyjnych prokuratury nie są informacją publiczną, wobec czego ani ich treść, ani same dokumenty nie zostaną wnioskodawcy udostępnione. Pismo to P. B. otrzymał [...] II 2005 r., jednakże już w dniu [...] II 2005 r. złożył do Prokuratora Apelacyjnego na podstawie art. 37 § 1 kpa zażalenie na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w sprawie rozpatrzenia swego wniosku. Uważa, że reakcja podmiotu winna nastąpić niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż w ciągu 14 dni. Mimo upływu terminu nie uzyskał określonej prawem odpowiedzi, ani też wnioskowanej informacji publicznej. Prokurator Apelacyjny pismem z [...] II 2005 r. odpowiedział, iż terminy instrukcyjne określone w ustawie z [...] IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie dotyczą sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu wspomnianej ustawy. Stąd też zarzut bezczynności Prokuratora Okręgowego w [...] nie jest zasadny. W skardze do WSA z [...] VIII 2006 r. dotyczącej bezczynności Prokuratora Okręgowego w [...] (sprawa bezczynności Prokuratora Apelacyjnego, której dotyczy również ta skarga została wyłączona do odrębnego postępowania; por. protokół rozprawy z [...] XII 2006 r.) P. B. wnosi o stwierdzenie bezczynności Prokuratora Okręgowego w [...] i nakazanie mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku z [...] I 2005 r. w terminie 3 dni poprzez przesłanie informacji o jakiej we wniosku i udostępnienie do wglądu w pozostałym zakresie, względnie wydania decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia; zasądzenie od Prokuratora Okręgowego w [...] kosztów postępowania; stwierdzenie, że wzmiankowane sprawozdanie z lustracji oraz sprawozdanie z wizytacji stanowią "informację publiczną", względnie "dokument urzędowy" o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy skarżący uważa, że w sprawie chodzi o udostępnienie informacji publicznej, przedmiotowe bowiem sprawozdania zawierają treści będące "danymi publicznymi" ze względu na zajęcie stanowiska przez funkcjonariusza publicznego w sprawie publicznej lub są dokumentacją przebiegu i efektów kontroli oraz zawierają wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów przeprowadzających kontrolę. Stanowiska te zostały ponadto sporządzone w formie "dokumentu urzędowego", co przesądza jego zdaniem zakwalifikowanie ich do kategorii spraw publicznych. Istnieje zatem obowiązek ich udostępnienia poprzez np. wgląd do nich, co może się odbyć poprzez przesłanie ich kserokopii. Jeśli organ stwierdza, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w [...] wnosi o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z [...] II 2005 r. Powołano się również na wyrok WSA w Opolu z 27 V 2004 r. II SAB/Op 1/04, ONSA i WSA 2005/2/33, iż załatwienie wniosku pismem do wnioskodawcy informującym w określonym terminie, że żądana informacja nie należy do zakresu przedmiotowej ustawy, usuwa stan bezczynności. Na rozprawie w dniu [...] XII 2006 r. P. B. wniósł oprócz zasądzenia od Prokuratora Okręgowego kosztów postępowania także o przyznanie kosztów dwukrotnego dojazdu z miejsca zamieszkania do Sądu w kwocie [...] zł. Oświadczył, że osoba podpisana na odpowiedzi na skargę nie wykazała, że jest Prokuratorem Okręgowym w [...]. Strony przedłożyły pisma z [...] XI 2006 r. (Prokuratora Okręgowego) i z [...] XI 2006 r. (skarżącego) świadczące o tym, że do chwili rozpoznania sprawy przedmiotowych sprawozdań skarżącemu nie udostępniono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 3 poppsa z 30 VIII 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Art. 21 ustawy z 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) nakazuje do skarg rozpoznawanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosować (z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22) przepisy ustawy z 30 VIII 2002 r. ppsa. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Prokuratura nie należy do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 61 Konstytucji RP. Nie może zatem być za taką uważana w świetle art. 16 ust. 1 ustawy z 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Nie jest ani władzą ustawodawczą, ani wykonawczą, ani sądowniczą. Nie należy też do organów wymienionych w Konstytucji RP (por. I. Dobosz: Dziennikarskie prawo do informacji [w:] Prawo mediów pod red. J. Barty, R. Markiewicza, A. Matlaka, W-wa 2005 r., s. 223; S. Waltoś: Prokuratura – jej miejsce wśród organów władzy, struktura i funkcje, PiP 2002 r., nr 4, s. 7). Poprzez powierzenie Ministrowi Sprawiedliwości funkcji Prokuratora Generalnego prokuratura została podporządkowana rządowi (S. Waltoś, op. cit., s. 7). Zgodnie z art. 2 ustawy z 20 VI 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. 2002 r., Nr 21, poz. 206) zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Z powyższych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie zajmuje stanowisko, iż prokuratura odmawiając udzielenia informacji, o których mowa we wniosku P. B. z [...] I 2005 r. nie musiała, jak twierdzi skarżący, wydawać decyzji administracyjnej, gdyż akt ten zastrzeżony jest dla organów władzy publicznej (art. 16 ustawy z 6 IX 2001 r.), ale rozstrzygnięcie (zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy) które w niniejszej sprawie przybrało postać pisma z 14 II 2005 r. skierowanego do P. B.. Rozstrzygnięcie to nie musiało zapaść w terminie 14 dni jak twierdzi skarżący, gdyż art. 13 ust. 2 ustawy zezwala na opóźnienie w tym zakresie aż do 2 miesięcy od złożenia wniosku. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zapadło w 17 dniu, co jest przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, jednakże nie można uznać, że opóźnienie to ma znamiona zwłoki w rozumieniu przepisów prawa, skoro nie został przekroczony termin 2 miesięcy. Brak zatem podstaw do przyjęcia, iż doszło w niniejszej sprawie do bezczynności Prokuratora Okręgowego. W świetle art. 4 ustawy z 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), a zwłaszcza wobec przykładowego wyliczenia "innych podmiotów wykonujących zadania publiczne" (art. 4 ust. 1 ustawy) należy jednak stwierdzić, że prokuratura jest zobowiązana do udzielenia "informacji publicznej" czyli zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy "informacji o sprawach publicznych". Próba wyliczenia tych informacji zawarta w katalogu przykładowym w art. 6 ustawy wywołuje bardzo wiele sporów i niejasności, z uwagi na posługiwanie się w szeregu wypadkach niedookreślonymi pojęciami (por. T. R. Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2004, s. 154 in.). Dotyczy to również kategorii "dokumentów urzędowych" (art. 6 pkt 4 "a"), przy czym nie można zaakceptować stanowiska, że wszystkie dokumenty urzędowe są jednocześnie informacją publiczną, gdyż nie wszystkie dokumenty urzędowe są dokumentami dotyczącymi "spraw publicznych". Powołanie się na słowo "publiczny" oznacza zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN z 1995 r., t. 2, s. 1022: "1. dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, z jakąś instytucją itp., ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny; 2. odbywający się wobec świadków, w miejscu dostępnym dla wszystkich, oficjalny, jawny". Coś, co ma charakter publiczny, musi mieć jednocześnie charakter jawny, nie może tu zatem chodzić o dokumenty objęte jakąkolwiek tajemnicą. Istnienie tajemnicy wyłącza jawność, a zatem i publiczność dokumentu. W niniejszej sprawie skarżący domagał się sprawozdań z lustracji i wizytacji jednostek organizacyjnych prokuratury. Aby odpowiedzieć na pytanie o charakter tych dokumentów należy sięgnąć do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 11 IV 1992 r. zawierającego Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wydany na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o prokuraturze (Dz. U. Nr 38, poz. 163). Z tego regulaminu wynika, że lustracja ma na celu kontrolę prawidłowości praktyki na wybranych odcinkach pracy lub gdy zachodzi potrzeba zbadania przyczyn uchybienia w pracy albo nieprawidłowości w działaniu jednostki organizacyjnej, a wizytacja ma służyć m. in. zbadaniu sygnałów o istotnych nieprawidłowościach w działalności danej prokuratury (§ 53 ust. 1 regulaminu). Wizytacja i lustracja obejmuje: 1) kontrolę realizacji ustawowych zadań przez jednostki organizacyjne prokuratury, 2) ocenę wypełniania obowiązków służbowych przez prokuratorów i pracowników administracyjnych oraz ich kwalifikacji zawodowych i kultury pracy, 3) ocenę sposobu kierowania, a zwłaszcza organizacji pracy i podziału czynności w kontrolowanych prokuraturach, 4) udzielanie jednostkom organizacyjnym prokuratury instruktażu w rozwiązywaniu istotnych problemów w pracy oraz w usprawnianiu ich działalności (§ 53 ust. 2). Ustalenia poczynione w trakcie lustracji (wizytacji) omawia się z zainteresowanymi prokuratorami i innymi pracownikami wysłuchując ich wyjaśnień (§ 57). Z przebiegu wizytacji i lustracji sporządza się sprawozdanie (§ 58), które jest przesyłane kierownikowi kontrolowanej jednostki, ocenę prokuratury zatwierdza prokurator przełożony (§ 60); wyniki wizytacji omawia się na naradzie prokuratorów z udziałem Prokuratora Generalnego, Prokuratora Apelacyjnego lub Okręgowego (§ 61); sprawozdanie z lustracji przesyła się również kierownikowi kontrolowanej jednostki (§ 63). Z przytoczonych przepisów wynika, że lustracja i wizytacja są czysto wewnętrznymi czynnościami, których wyniki również służą wewnętrznemu usprawnieniu działalności prokuratury i wyeliminowaniu uchybień. Wyniki tej wewnętrznej kontroli omawiane są w zamkniętym gronie (narada prokuratorów) i przekazywane zwierzchnikom. Z tych względów nie można uważać tych wyników (zawartych w sprawozdaniach) za materiały jawne, które można by upublicznić. Nie są one zatem informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 IX 2001 r. Treści związane z lustracją i wizytacją zawarte w dokumentach ich dotyczących, jak i poruszane w trakcie narad objęte są tajemnicą prokuratorską, o której mowa w art. 48 ustawy o prokuraturze, tajemnicą służbową (art. 2 pkt 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych z 22 I 1999 r.), a nawet nie można wykluczyć, że przy omawianiu wyników konkretnych spraw może dojść do poruszenia zagadnień objętych tajemnicą państwową (art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). W świetle bowiem zał. nr 1 do tej ustawy pkt 36 do tajemnic państwowych (tajne) zalicza się "szczegółowe informacje dotyczące planowanych, wykonywanych i zrealizowanych czynności dochodzeniowo-śledczych, jeżeli ujawnienie tych informacji mogłoby stanowić przeszkodę dla prawidłowego toku postępowania karnego". Z powyższych względów zarzut bezczynności w niniejszej sprawie jest bezzasadny, a skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 poppsa. Ponieważ skarga nie została uwzględniona zwrot kosztów zgodnie z art. 200 poppsa skarżącemu nie przysługuje i dlatego wniosek złożony w tej sprawie o uzupełnienie wyroku w tym zakresie jest bezzasadny.