II SAB/Kr 88/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J.M.-F. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w B. w przedmiocie wniosku z 12 grudnia 2015 r. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w B. do wydania aktu lub dokonania czynności; 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3 .zasądza od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w B. na rzecz J.M.-F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. J.M. złożyła pismem z dnia 29 marca 2016 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w WSA w Krakowie na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [....] w B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 12 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wskazała, że ww. wnioskiem złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciła się do Dyrektora ww. placówki oświatowej o udostępnienie jej w trybie dostępu do informacji publicznej treści decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia uczniowi na indywidualny tok nauki, wydanych w roku 2014 w. Zarzuciła, że mimo upływu 14 - dniowego terminu, określonego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosek skarżącej nie został rozpoznany. Skarżąca nie otrzymała również żadnej informacji od Dyrektora, która wskazywałaby powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej nr [....] w B. wniósł o umorzenie postepowania sadowego w sprawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 15 kwietnia 2016 r. wpłynęła do organu ww. skarga J.M. skierowana do WSA w Krakowie. Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu ww. wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej z 12 grudnia 2015 r. mylnie pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania i bez odpowiedzi, mając na uwadze, że nie posiada wnioskowanej informacji ponieważ w 2014 r. nie została wydana żadna decyzja o odmowie udzielenia uczniowi zezwolenia na indywidualny tok nauczania. W tej sytuacji organ uznał, że ponieważ nie posiada wnioskowanej informacji - realizacja wniosku jest niemożliwa. Zarazem wskazał, że po otrzymaniu w dniu 15 kwietnia 2016 r. odpisu skargi J.M. "zreflektował się" i powiadomił skarżącą pismem z 22 kwietnia 2016 r., że w 2014 r. organ nie udzielił o żadnej decyzji odmownej ponieważ nie wpłynęły wnioski o udzielenie uczniowi zezwolenia na indywidualny tok nauki. Wyjaśnił powód opóźnienia udzielenia odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie udzielania informacji publicznej. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [....] w B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 12 grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, wyrok WSA w Krakowie z 7. O3. 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 38/16). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2015 r., poz.2058) stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje przepis art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Zgodnie z ww. ustawą rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać następujące formy: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje żądaną informacją albo nie jest to informacja publiczna, bądź też nie jest podmiotem, od którego można jej żądać oraz formę decyzji, w sytuacji odmowy udostępnienia informacji względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji adresat wniosku zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W wyroku z 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Łd 34/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że: "wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności." Należy wskazać, że skarga w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej, natomiast w sytuacji gdy nie stanowią one inf. publicznej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 kwietnia 2004r. sygn. akt IV SAB 4/04). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej obowiązanym do udzielania informacji publicznych stosownie do przysługujących mu kompetencji przyznanych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015r., poz. 2156 ze zm.). Zgodnie godnie z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2904/12). W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości , że że decyzje wydane przez Dyrektora Szkoły w sprawach dotyczących odmowy zezwolenia na indywidualny tok nauki, udostępnienia których domagała się wnioskodawczyni stanowią akty administracyjne, są zatem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. z uwzględnieniem treści art. 5 tej ustawy. Zauważyć należy, że udostępnienie informacji publicznej następuje albo poprzez odpowiedź na pytanie o faktach albo poprzez przesłanie posiadanej dokumentacji Mając na uwadze, że skarżąca wnioskowała o udostępnienie przez organ tj. dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [....] W B. "informacji w postaci treści decyzji dyrektora szkoły wydanych w 2014 r. o odmowie udzielenia zezwolenia uczniowi na indywidualny tok nauki" natomiast – jak wynika z odpowiedzi organu – organ jej nie posiadał ponieważ w 2014 r. nie wydał żadnej decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia uczniowi na indywidualny tok nauki - informacja taka nie mogła być udzielona skarżącej. W takiej sytuacji jak miała miejsce w rozpoznawanej sprawie organ zobowiązany był jednak do powiadomienia skarżącej, że nie dysponuje wnioskowaną do udzielenia informacją publiczną z wyjaśnieniem, że roku 2014 nie wydał żadnej takiej decyzji. Informacja taka powinna być dokonana w formie czynności technicznej, w terminie wskazanym w przepisie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. tj. bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. W przedmiotowej sprawie organ dopiero w dniu 22 kwietnia 2016 r. pismem, w którym organ poinformował stronę skarżącą, iż nie dysponuje wnioskowaną ponieważ w 2014 r. nie wydał żadnej decyzji o odmowie udzielenia uczniowi zgody na indywidualny tok nauki wobec braku takich wniosków. W tej sytuacji należy uznać, że w dacie wyrokowania w niniejszej sprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. organ nie pozostawał już w stanie bezczynności, albowiem wniosek skarżącej został ostatecznie w całości rozpoznany. W konsekwencji w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności ze względu na bezprzedmiotowość orzekania w tym zakresie. Nie można bowiem zobowiązać organu do załatwienia wniosku skarżącej , gdy w momencie orzekania przez sąd organ dokonał wymaganej w danych okolicznościach czynności, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Z tych przyczyn postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do podjęcia czynność jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 a w zw. z § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, w tym wyjaśnienie organu o przyczynie swojego opóźnienia, a także uwzględniają wniosek zawarty w skardze o "stwierdzenie, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa" należało uznać, - co orzeczono w punkcie II sentencji, że bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [....] w B. nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Sąd odstąpił także od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, jest zasadna w sytuacji uznania, ze bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. O kosztach Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.