II SA/Kr 38/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z.G.-M. i J.G.-M. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia 7 maja 2012 r., Nr [...] (znak: [...] ), na podstawie art. 48 ust. 4 oraz art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.) nakazał inwestorom Z. i J. G. –M. rozbiórkę budynku typu "szałas pasterski" wykonanego jesienią 2007 r. na działce ewid. Nr [...] położonej w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r. utrzymał decyzję PINB w Z. w mocy, a wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r. (II SA/Kr 1449/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z.G.-M. i J.G.-M. na tę decyzję. Upomnieniami z dnia 8 maja 2014 r. (znak: [...] ), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wezwał zobowiązanych Z.G.M. i J.G.M. do wykonania egzekwowanego obowiązku. Upomnienia zostały doręczone w dniu 9 maja 2014 r. W dniu 4 czerwca 2014 r. organ wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] , stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wskazując jako podstawę prawną obowiązku decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia 7 maja 2012 r., Nr [...] . Postanowieniem z dnia 7 lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na zobowiązanych Z.G.M. i J.G.M. grzywnę w wysokości 44452,81 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 4 czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 30 września 2014 r. Nr [...] (znak: [...] ) uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył w całości postępowanie I instancji w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 4 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał m.in., że tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 4 czerwca 2014 r. nie został wypełniony w części G zatytułowanej "Klauzula o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji", co uniemożliwiało uznanie go przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. za podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie nałożonego na zobowiązanych Z.G.-M. i J.G.-M. ww. obowiązku. W dniu 30 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] , stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, obejmujący obowiązek rozbiórki budynku typu "szałas pasterski" zlokalizowany na działce nr [...] w W.-S. i na podstawie art. 27 § 1 u.p.e.a. skierował tytuł wykonawczy do egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy doręczony został Z.G.-M. i J.G.-M. w dniu 2 kwietnia 2015 r. W dniu 9 kwietnia 2015 r. skarżący wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji w oparciu o art. 33 pkt 1 in fine, 5, 10 oraz art. 33 pkt 7 w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a, a także art. 32 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w ich ocenie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 7 maja 2012 r. jest nieważna, ponieważ jest ona obciążona wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Podnieśli, że organ nie dopełnił obowiązku skierowania do zobowiązanych upomnień poprzedzających wydanie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 30 marca 2015 r., w szczególności – w ocenie skarżących – nie może być uznane za skuteczne upomnienie z dnia 9 maja 2014 r. poprzedzające wydanie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 4 czerwca 2014 r. Podali również, że organ nie wskazał dokładnie jaki budynek ma podlegać rozbiórce, m.in. nie podano ile posiada on kondygnacji, jego wymiarów oraz jaka część budynku jest według organu wybudowana wbrew przepisom, a jednocześnie nie dokonano zakwalifikowania w odpowiedni sposób obiektu budowlanego. Skarżący wskazali także, że organ nie określił w sposób właściwy zobowiązanego, podając w części A tytułu wykonawczego niepełne lub nieprawidłowe dane skarżących. Ponadto podnieśli, że tytuł wykonawczy powinien zostać doręczony pełnomocnikowi skarżących, a zatem dokonane przez organ doręczenie go bezpośrednio do skarżących należy uznać za nieskuteczne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją Nr [...] z dnia 25 maja 2015 r. (znak: [...] , na podstawie art. 34 § 4 i 5 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1, 5, 7 i 10 u.p.e.a. odmówił uwzględnienia zarzutów. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że decyzja z dnia 7 maja 2012 r. Nr [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w związku z tym obowiązek nałożony tą decyzją istnieje i podlega egzekucji administracyjnej. Dlatego też zdaniem organu podniesiony przez skarżących zarzut nieistnienia obowiązku nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. budynek podlegający rozbiórce – wbrew zarzutom stawianym w tym względzie przez skarżących – został precyzyjnie określony i przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki jego rozbiórka jest możliwa do zrealizowania. Organ egzekucyjny nie uznał również za zasadny zarzut nie skierowania do skarżących przed wszczęciem egzekucji administracyjnej stosownych upomnień. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. , z uwagi na fakt, że organ egzekucyjny nie umorzył postępowania prowadzonego pod znakiem [...] , nie zaistniała również przesłanka konieczności przesłania ponownie zobowiązanym upomnienia przed wydaniem tytułu wykonawczego z dnia 30 marca 2015 r., Nr [...] , ponieważ upomnienie takie zostało już uprzednio skutecznie doręczone skarżącym w dniu 9 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wskazał także, że skierowany do skarżących tytuł wykonawczy z dnia 30 marca 2015 r., Nr [...] , spełnia wszystkie wymagania określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., zaś podnoszony przez skarżących zarzut nieprawidłowego wypełnienia części A, poprzez niezamieszczenie niektórych danych skarżących, tj. ich drugich imion, imion rodziców, dat urodzenia, czy też numerów NIP, nie ma wpływu na jego prawidłowość, jako że nie są to obligatoryjne elementy tytułu wykonawczego i ich niewymienienie nie skutkuje tym samym niespełnieniem wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Wskazywana przez skarżących okoliczność nieprawidłowego doręczenia tytułu wykonawczego, z uwagi na niedoręczenie tego tytułu pełnomocnikowi skarżących, nie stanowi zarzutu z art. 33 u.p.e.a., a tym samym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrzenia tej wskazanej przez skarżących okoliczności. W egzekucji administracyjnej doręczenie tytułu wykonawczego określonego w art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczyna egzekucję administracyjną i może być skierowane jedynie do zobowiązanych, natomiast po jego doręczeniu dalsze pisma mogą być kierowane do ustanowionego w sprawie pełnomocnika zobowiązanych. Na ww. postanowienie zażalenie złożyli Z.G.-M. i J.G.-M. . Skarżący powtórzyli zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji zawarte w piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2015 r., a ponadto zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów polegające na braku należytego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, art. 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnienia jego podstawy prawnej oraz art. 33 pkt 4 u.p.e.a. z uwagi na skierowanie obowiązku do podmiotów, które utraciły władztwo na ww. nieruchomością. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazali m.in., że utracili władztwo nad obiektem budowlanym, który jest przedmiotem postępowania i utracili tytuł prawny do tej nieruchomości, a w związku z tym możliwość legalnego wykonania przez nich określonych czynności na takiej nieruchomości stała się bardzo utrudniona lub nawet niemożliwa. W ocenie skarżących tytuł wykonawczy nie zawierał wszystkich określonych w art. 27 u.p.e.a. elementów, w szczególności brak było w nim wzmianki w sprawie uprzedniego upomnienia skarżących. W pozostałym zakresie skarżący podtrzymali argumentację zawartą w piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2015 r. zawierającym zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem Nr [...] z dnia 30 października 2015 r. (znak: [...] ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zarzut nieistnienia obowiązku nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 7 maja 2012 r., Nr [...] , stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 30 marca 2015 r., Nr [...] . Podkreślił przy tym, że decyzja ta została poddana kontroli instancyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , jak i kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który będąc zobowiązany do wzięcia pod uwagę przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 k.p.a., a więc również powołanych przez skarżących przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., nie stwierdził jej nieważności. Podnoszone przez skarżących argumenty, jakoby zaskarżone postanowienie w sposób nieprecyzyjny określało przedmiot rozbiórki nie uzasadniają jeszcze obiektywnej niewykonalności obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 7 maja 2012 r., Nr [...] , a zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. tylko takie przyczyny istniejące trwale i niezależnie od zobowiązanych powodują niemożność wykonania nałożonego na skarżących obowiązku. Także zarzut braku uprzedniego doręczenia skarżącym upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. nie znajduje uzasadnienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaznaczył, że celem upomnienia jest wezwanie adresatów decyzji – po tym jak obowiązek wynikający z tej decyzji stał się już wymagalny – do dobrowolnego wykonania tego obowiązku z zagrożeniem, że jeżeli obowiązku tego nie wykonają, wszczęta zostanie wobec nich egzekucja administracyjna celem przymusowego wykonania obowiązku. W razie ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tej samej sprawie, nie istnieje obowiązek powtórnego przesłania zobowiązanym upomnienia. Zawarta w tytule wykonawczym treść podlegającego egzekucji obowiązku zacytowana za rozstrzygnięciem egzekwowanej decyzji Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 7 maja 2012 r., Nr [...] – wbrew twierdzeniom skarżących – jest wystarczająca dla uznania spełnienia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., jako że organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami u.p.e.a., nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Tytuł wykonawczy Nr [...] zawiera również, wskazane w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dane identyfikujące zobowiązanych, zaś podnoszone przez skarżących nieuwzględnione elementy, tj. drugie imiona, imiona rodziców, daty urodzenia, czy też numery NIP nie są obligatoryjnymi elementami tytułu wykonawczego, a w związku z tym ich niezamieszczenie przez organ egzekucyjny nie powoduje wadliwości takiego tytułu wykonawczego prowadzącej do niemożności wszczęcia na jego podstawie postępowania egzekucyjnego. Ponadto zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podkreślił, że cała korespondencja dotycząca działań podejmowanych przed wszczęciem egzekucji winna być kierowana bezpośrednio do adresata podlegającej egzekucji decyzji (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 24 listopada 2011 r., II FSK 2327/10, LEX nr 1069872). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał także, że podnoszona przez skarżących okoliczność utraty tytułu prawnego do podlegającego egzekwowanemu obowiązkowi budynku nie została przez nich w żaden sposób udokumentowana, a ponadto nie znajduje ona potwierdzenia w treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla ww. nieruchomości. Z.G.-M. i J.G.-M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na w/w postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powtórzyli zarzuty i wywody zawarte w zażaleniu od postanowienia organu egzekucyjnego i podnieśli, że organ odwoławczy nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Podkreślili, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów przedstawionych w treści zażalenia, m.in. nie rozpoznał on twierdzeń dotyczących utraty władztwa nad obiektem budowlanym stanowiącym przedmiot rozbiórki, przez co – w ocenie skarżących – organ ten naruszył art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, organy bowiem prawidłowo uznały, że żadna z podnoszonych w ramach zgłoszonych zarzutów okoliczności nie stanowi przeszkody w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U.201`4/1619) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. W ramach zgłoszonych w terminie zarzutów skarżący wskazali, jako podstawy uniemożliwiające prowadzenie egzekucji na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego, pkt 1, 5, 7 i 10 w/w przepisu. Zdaniem skarżących o nieistnieniu obowiązku przesądza to, że decyzja nakładająca ten obowiązek jest nieważna. Polskiemu prawu administracyjnemu instytucja "nieważności decyzji z mocy prawa" jest nieznana. Dopóki ostateczna decyzja administracyjna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego odpowiednim aktem prawnym, dopóty, zgodnie z zasadą trwałości wyrażonej w art. 16 kpa, decyzja ta wywołuje skutki i służy jej domniemanie zgodności z prawem. Decyzja PINB w Z. z dnia z dnia 7 maja 2012 r., Nr [...] (znak: [...] ) jest ostateczna i prawomocna, a skarżący nie wskazali nawet, aby toczyło się co do niej jakiekolwiek postępowanie nadzwyczajne. W tytule wykonawczym opis przedmiotu egzekucji powtórzono za decyzją nakazującą rozbiórkę. Opis ten jest oczywiście wystarczający do zidentyfikowania przedmiotu rozbiórki, zwłaszcza, że jest nim cały obiekt znajdujący się na działce, której numer ewidencyjny podano. Doszukiwanie się wad tytułu wykonawczego w tym zakresie i twierdzenie, że brak dodatkowych cech obiektu uniemożliwia wykonanie decyzji, są zupełnie nieuzasadnione. Obiekt opisany w tytule istnieje, nie ma wątpliwości co do jego usytuowania, nie ma też żadnych innych realnych przeszkód mogących choćby tamować wykonanie jego rozbiórki. Prawidłowo też w tytule wykonawczym określone zostały osoby zobowiązane. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 2 upea (w wersji obowiązującej w dacie wystawienia tytułu wykonawczego) tytuł winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację. Tytuł z dnia 30 marca 2015 sporządzono na druku stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej, wydanego na podstawie art. 26 § 2 art. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012/1015, z późn. zm.). Prawdą jest, że w tytule wystawionym w dniu 30 marca 2014 r. nie wypełniono wszystkich rubryk: pominięto wpisy dotyczące imion rodziców zobowiązanych, numeru ich telefonu, adresu e-mail. Stwierdzić jednak trzeba, że po pierwsze danych tych nie wymieniono w ustawie jako bezwzględnie wymaganych (tj. takich, których brak powoduje niemożność prowadzenia egzekucji), a po wtóre dane wpisane do tytułu spełniają swe zadanie, bo w zupełności pozwalają na identyfikację osób zobowiązanych. Skarżący zresztą nie podnieśli w zarzutach żadnej okoliczności, która mogłaby temu przeczyć. Nie ma podstaw twierdzenie, ze wszczęcie egzekucji nie było poprzedzone upomnieniem. Upomnienia zostały skarżącym doręczone w dniu 9 maja 2014 r., a z przepisów nie wynika obowiązek ponawiania upomnienia dotyczącego tego samego obowiązku i tego samego zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 II FSK 315/08). Skarżący dopiero w zażaleniu, a nie w ramach zarzutu, podnieśli, że "utracili władztwo nad obiektem", nie wyjaśniając zresztą, na czym owa utrata ma polegać i nie przedkładając żadnego dokumentu. I ta okoliczność, mimo spóźnienia zarzutu, została przez organ zażaleniowy zweryfikowana przez sprawdzenie wpisu w księdze wieczystej. Wreszcie stwierdzić trzeba, że dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostaje to, czy tytuł wykonawczy doręczono skarżącym, czy też ich pełnomocnikowi. Skarżący nie wskazali czy i jaki wpływ na wynik sprawy (a więc rozstrzygnięcie co do zgłoszonych zarzutów) miałby mieć fakt doręczenia tytułu do ich rąk, a nie do rąk ich pełnomocnika. Zarzuty zaś wniesione zostały w terminie wskazanym w art. 27 § 1 pkt 9 upea. Organ odniósł się także i do tego zarzutu wskazując prawidłowo na obowiązek doręczenia tytułu wykonawczego osobie zobowiązanej, z powołaniem się na stosowne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 czerwca 2012 II FSK 491/11). Nie jest uzasadniony zarzut skarżących, jakoby kwestionowane postanowienie wydane zostało bez należytego wyjaśnienia sprawy. Sprawa bowiem została wyjaśniona co najmniej w zakresie, którego granice przez samych skarżących zostały wskazane. Wszystkie zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym zostały przez organy prawidłowo rozpoznane. Z powyższych względów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.