II SAB/Kr 95/03

Sygn. akt. II SAB /Kr 95 / 03 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 08 lutego 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2005r. sprawy ze skargi J.B. i M.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku - aktu administracyjnego w sprawie "kontroli robót budowlanych", wszczętej na wniosek M.B., z dnia [...] sierpnia 2001 r. II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżących kwotę 260 / dwieście sześćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 lipca 2003 r. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skarga J. i M.B. działających przez pełnomocnika radcę prawnego J.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. polegającą na nierozpatrzeniu sprawy kontroli robót budowlanych przy budowie zbiornika ujęcia wody oraz sieci wodociągowej na działkach ew. nr 1 , 2 , 3 położonych w B. wszczętej w dniu 28 sierpnia 2001 roku zarejestrowanej pod sygnaturą: [...] z wnioskiem o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w terminie przewidzianym w przepisach prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez W.Ł. zam. w B. , a polegającej na wykonaniu bez właściwych zezwoleń zbiornika ujęcia wody oraz sieci wodociągowej na działkach położonych w B. , a stanowiących własność J. i M. małżonków B. został złożony w dniu 28 sierpnia 2001 roku. W dniu 12 września 2001 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dokonał oględzin przedmiotowych obiektów i urządzeń. Z treści zawiadomienia Powiatowego Inspektora z dnia 26 czerwca 2002 roku o wizji lokalnej wynika, iż postępowanie kontrolne dotyczy wykonanego zbiornika ujęcia wody na działce nr ewid. 4 , 5 oraz rurociągu wodociągowego biegnącego wzdłuż drogi polnej o nr ewid. [...] między innymi po dz. nr ewid. 1, 2 , 5, 7, 8, 9 , 10 a następnie wzdłuż drogi N-J. w kierunku zabudowań przy ul. [...] w B. Skarżący podnoszą, że tak jak i w poprzednim zawiadomieniu sprzed prawie jednego roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomił o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego twierdząc, iż istnieje przyczyna niezależna od organu (identyczna jak poprzednio), którą jest "znaczna ilość wniosków będących aktualnie w trakcie rozpatrywania, które podlegają załatwieniu wg kolejności wpływu". Jednocześnie ustalony został nowy termin załatwienia sprawy, tj. nie później niż w ciągu 30 dni od daty zebrania kompletu dokumentów niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy. W dniu 27 lutego 2003 roku skarżący wnieśli zażalenie na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w K. , domagając się podjęcia przez niego czynności, gwarantujących załatwienie przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zażalenie J. i M.B. za nieuzasadnione, pomimo stwierdzenia, iż każde ustalenie przez Powiatowego Inspektora nowego terminu dokonane zostało nieskutecznie i z naruszeniem zasady określonej w art. 57 k.p.a. W dniu 15 kwietnia 2003 roku skarżący otrzymali kolejne zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. , o tym iż z powodu "szczególnie skomplikowanego charakteru przedmiotu postępowania oraz trudności z dokładnym ustaleniem inwestorów oraz zakresu wykonanej inwestycji" wyznaczony został nowy termin załatwienia sprawy do 30 września 2003 roku, a pismem z dnia 3 kwietnia 2003 roku skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego kopię otrzymał pełnomocnik skarżących, Wojewódzki Inspektor Nadzoru powołując się na art. 36 w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. wyznaczył termin załatwienia zażalenia "w ciągu jednego miesiąca od otrzymania żądanych wyjaśnień i akt sprawy". Skarżący podnoszą, iż nie stanowi przeszkody niezależnej, uzasadniającej przesunięcie terminu załatwienia sprawy, zwłoka w działaniu organu niższego stopnia. Jak wynika z okoliczności sprawy, wszystkie powołane różne przeszkody w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie, stanowią przeszkody pozorne. Skarżący, powołując powyższe okoliczności podnoszą, iż działanie organu narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone m.in. w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada praworządności odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w przepisach k.p.a. Podniesiono przy tym, iż stan bezczynności organu trwa pomimo kierowanych do niego ponagleń. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z obowiązkiem organów administracji do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Tymczasem od dnia wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie upłynęły prawie dwa lata. W okolicznościach niniejszej sprawy uznać zatem należy - w przekonaniu skarżących - iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uważa za dopuszczalne trwanie stanu bezczynności w nieskończoność, z całkowitym lekceważeniem praw strony i obowiązków organu prowadzącego postępowanie, czym narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Przyzwolenie zarówno Powiatowego, jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na trwanie zwłoki w rozpoznaniu sprawy samowoli budowlanej, która stanowi naruszenie prawa własności skarżących, z powoływaniem się na okoliczności, których wyeliminowanie zależy od organu prowadzącego postępowanie, jako zobligowanego do zgromadzenia materiału dowodowego, wymaga - zdaniem skarżących - zdecydowanej reakcji Sądu. W odpowiedzi na skargę z dnia 4 września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wyjaśnił, że w związku z pismem M.B. z dnia 28 sierpnia 2001 r. przeprowadzono w dniu 12 września 2001 r. dowód z oględzin robót budowlanych związanych z wykonaniem zbiornika ujęcia wody i sieci wodociągowej na działkach nr ewid. 1, 2, 3 położonych w B. Mimo zawiadomienia M.B. nie uczestniczyła w wizji. W trakcie oględzin W.Ł. , jako przedstawiciel mieszkańców B. oświadczył, że w 1998 r. wykonano obudowę czynnego źródła znajdującego się na działce nr ewid. 2 z kręgów betonowych oraz podłączono ujęcie rurą z istniejącym wodociągiem. W dniu 20 września 2001 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego stawiła się osobiście M.B. , oświadczając, że wodociąg wykonano również na działce 10 położonej w B. i wnosząc o przeprowadzenie kolejnej wizji oraz żądając rozbiórki wodociągu wykonanego w 1998 roku. W dniu 5 czerwca 2002 r. wpłynął wniosek radcy prawnego J.S. pełnomocnika M, i J.B. o podjęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej szczegółowo opisanej we wniosku, w dniu 9 lipca 2002 r. została przeprowadzona ponowna wizja, w trakcie której opisano zakres wykonanych robót, a w dniu 9 września 2002 r. W.Ł. przedłożył do wglądu listę mieszkańców inwestorów przedmiotowych robót. W związku ze szczególnie skomplikowanym charakterem przedmiotu postępowania oraz trudnościami z dokładnym ustaleniem inwestorów (ze względu na sprzeczne oświadczenia stron) w dniu 9 kwietnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2003 r., a następnie w dniu 10 kwietnia 2003 r. Inspektorat zwrócił się do Wójta Gminy B. z prośbą o pomoc w zorganizowaniu spotkania z wszystkimi zainteresowanymi stronami, tj. z mieszkańcami, których lista jako inwestorów została przedstawiona w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. W dniu 19 maja 2003 r. w Urzędzie Gminy w B. odbyło się spotkanie z mieszkańcami, których lista załączona jest do protokołu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pomimo telefonicznych interwencji dopiero w dniu 2 września 2003 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. pismo W.Ł. , przy którym przedłożono do akt sprawy oświadczenia osób stwierdzające, że są inwestorami spornej inwestycji. Nie są to jednak oświadczenia wszystkich inwestorów. Wskazano także w odpowiedzi na skargę, że prowadzona jest część postępowania jurysdykcyjnego zmierzająca do ustalenia wszystkich inwestorów budowy ujęcia wody i sieci wodociągowej, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dopiero ustalenia ostatecznej listy inwestorów pozwoli organowi na dalszą kontynuację postępowania i jego zakończenie. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2005 r. stawiła się pełnomocnik skarżących K.W. , substytut radcy prawnego J.S. oraz J.K. -Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i ich uzasadnienie zawarte w skardze. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że w sprawie nie dokonano żadnych czynności po dniu 30 września 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi J. i M.B., - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270). Niewątpliwie postępowanie nadzorcze dotyczące weryfikacji pod względem zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, a zatem bezczynność organu kompetentnego do rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy podlega kontroli sądu administracyjnego. Z zebranej w aktach dokumentacji oraz ze złożonego na rozprawie przed sądem administracyjnym oświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wynika bezspornie, że organ ten w sposób jaskrawy naruszył terminy załatwiania spraw administracyjnych określone w art. 35 § 1-3 k.p.a. Postępowanie w sprawie zostało bowiem wszczęte na wniosek M.B. z dnia 28 sierpnia 2001 r. i do dnia rozprawy nie zostało zakończone, czyli trwa już ponad trzy lata. Po raz ostatni organ administracji wypełnił obowiązek określony w art. 36 k.p.a. powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie w 2003 r. zawiadamiając wnioskodawców pismem z dnia 15 kwietnia 2003 roku o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2003 roku. Należy podkreślić, że bezczynność administracji ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Powstanie bezczynności nie zalety natomiast od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 36 k.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza wyznaczony termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy. Jednak to właśnie przekroczenie terminu stwarza "bezczynność", a nie zaniedbanie obowiązków sygnalizacyjnych (zob. J. Zimmermann: Glosa do wyroków NSA: z dnia 9 czerwca 1999 r., l SAB 41/99 oraz z dnia 20 lipca 1999 r., l SAB 60/99, publ. OSP z 2000 r. , nr 6, poz. 87) W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać w całości za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) -konieczne stało się zobowiązanie przez sąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego w sprawie "kontroli robót budowlanych" stanowiącej przedmiot postępowania wszczętego na wniosek M.B. z dnia 28 sierpnia 2001 r. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).