II SAB/Kr 95/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z.N. na bezczynność Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w przedmiocie rozpoznania odwołania I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie rozpoznania odwołania Z.N. z dnia 20 września 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie załatwienia sprawy z odwołania skarżącej Z. N. z dnia 20 września 2014 roku od decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła równocześnie o: 1) zobowiązanie SKO w [...] w terminie określonym przez Sąd do załatwienia przedmiotowej sprawy stwierdzenia nieważności, 2) orzeczenie że bezczynność SKO w [...] w przedmiocie załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa, 3) wymierzenie grzywny organowi z tytułu pozostawania w rażącej bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy 4) rozważenie celowości wydania postanowienia sygnalizacyjnego, informującego organy zwierzchnie nad SKO w [...] o dostrzeżonych przez Sąd nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu, 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z normami przepisanymi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w dniu 20 września 2014 roku wniosła do SKO w [...] odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 26 marca 2015 roku wystosowała do SKO w [...] wezwanie do niezwłocznego załatwienia sprawy z odwołania skarżącej z dnia 20 września 2014 roku od decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Do dnia dzisiejszego SKO w [...] nie załatwiło sprawy z odwołania skarżącej z dnia 20 września 2014 roku od decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie. Wskazało, że Burmistrz [...] dnia 8 września 2014 r. wydał decyzję o odmowie Z. N. udostępnienia informacji publicznej (znak: [...]). W dniu 3 października 2014r. Burmistrz [...] przesłał do Kolegium odwołanie Z. N. z dnia 20 września 2014r. od powyższej decyzji. Akt sprawy [...] Burmistrz nie przesłał ponieważ - jak podał w piśmie z dnia 1 października 2014r. - w dniu 8 sierpnia 2014r. przesłał całość akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a które Kolegium zwróciło się w związku ze skargą Z. N. na bezczynność Kolegium w sprawie o sygn. akt SAB/Kr 255/14. Akta te za pismem z dnia 11 sierpnia 2014r. zostały przesłane do WSA w Krakowie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w związku z otrzymanym odwołaniem Z. N. z dnia 20 września 2014r. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 września 2014r., znak: [...] odmawiającej wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej - kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Radcy Prawnego P. K., za pismem z dnia 8 października 2014r.- zwróciło to odwołanie wraz z przesłanymi dokumentami celem wykonania organ I instancji obowiązku określonego w art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), czyli przesłania przez administracji publicznej, który wydał decyzję, odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Jednocześnie wskazano, że przesłanych przez organ I instancji dokumentów nie można uznać za kompletne akta sprawy niezbędne do przeprowadzenia postępowania odwoławczego i załatwienia sprawy. Dlatego też uznano za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa przesłanie przez organ I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako organu odwoławczego odwołania strony i niewielkiej części akt sprawy, w sytuacji gdy Kolegium nie posiada pozostałej części akt. W związku z powyższym zwrócono przedmiotowe odwołanie i załączone do dokumenty celem wypełnienia przez organ I instancji ciążących na nim obowiązków ustawowych. Powyższe pismo z dnia 8 października 2014r. skierowane do Burmistrza [...] otrzymała również Z. N.. Burmistrz [...] występował w sprawie uzyskania akt do Wojewódzkiego Administracyjnego w Krakowie, ale dwukrotnie uzyskał informację, iż akta nie mogą zostać ani udzielone (pisma z dnia 22.10.2014r. i z dnia 12.11.2014r. do sygn. akt II SAB/Kr 255/14). O prowadzonej korespondencji informował zarówno Kolegium jak i Z. N.. Do dnia sporządzania niniejszej odpowiedzi na skargę nie wpłynęły do Kolegium akta sprawy. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego niezałatwienia sprawy Kolegium podkreśliło, że nie toczy się obecnie i nie toczyło się postępowanie z odwołania Z. N. z dnia 20 września 2014r. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 września 2014r., [...] odmawiającej wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej gdyż do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie w płynęło do Kolegium przedmiotowe odwołanie wraz z całością akt sprawy. Jednocześnie w piśmie z dnia 19 listopada 2014r. skierowanym do Kolegium, Burmistrz [...] wskazał, iż wywiąże się ze swojego obowiązku przekazania akt niezwłocznie po otrzymaniu akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniesiono również, iż w sprawach dotyczących udostępniania Z. N. informacji publicznej przez Burmistrza [...], zwłaszcza tych dotyczących umów zawieranych z kancelariami prawnymi, w jednej sprawie toczą się różne postępowania tak administracyjne - zwyczajne jak i nadzwyczajne - jak i sądowoadministracyjne zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, inicjowane przez Z. N. lub podmioty, których żądane informacje dotyczą, a także Prokuratorów Rejonowych. Wymaga to szczególnej ostrożności zarówno przy wszczynaniu jak i prowadzeniu tych postępowań oraz kompletnych akt postępowania, aby uniknąć jednoczesnego prowadzenia postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych - co już miało miejsce. Odnośnie wniosku skarżącej dotyczącego zobowiązania SKO w [...] w terminie określonym przez Sąd do załatwienia przedmiotowej sprawy stwierdzenia nieważności, jak również o orzeczenie, że bezczynność SKO w [...] w przedmiocie załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa, a także o wymierzenie grzywny organowi z tytułu pozostawania w rażącej bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z normami przepisanymi, wskazać należy, iż wnioski te dotyczą sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie sprawy z odwołania skarżącej dokładnie opisanej w skardze (wskazano znak sprawy i daty), w związku z czym nie zasługują one na uwzględnienie. Zatem uwzględniwszy fakt, iż nie toczyło się i nie toczy przed Kolegium postępowanie odwoławcze w sprawie, w której skarżąca zarzuca Kolegium bezczynność, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosi o odrzucenie skargi. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga Z. N. jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącej z dnia 20 września 2014r. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. Zdaniem Sądu zachowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w kontrolowanej sprawie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, a nadto pozwala stwierdzić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracyjny bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/00, zwrócił uwagę na to, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Odnosząc się w tym miejscu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14 - powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionego powyżej stanu faktycznego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podjęło w zasadzie żadnych działań w przedmiocie załatwienia sprawy z odwołania skarżącej z dnia 20 września 2014r. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 8 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Równocześnie w świetle treści skargi oraz załączonych do niej dokumentów brak po temu jakichkolwiek racjonalnych przyczyn, które pozwalałyby chociaż w sposób częściowy tłumaczyć zaniechanie podstawowych obowiązków procesowych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a zarazem zmniejszyć stopień zawinienia po stronie tego organu. Wniesienie przez skarżącą odwołania z dnia 20.09.2014r. uruchomiło tzw. postępowanie międzyinstancyjne, w toku którego bada się m.in. czy odwołanie wpłynęło w terminie, czy nie ma braków formalnych, czy też organ I instancji może skorzystać z instytucji samokontroli. Z podjętych przez organy I, jak i II instancji działań wynika, że odwołanie spełniało wszelkie wymogi formalne do jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, a organ I instancji nie skorzystał z instytucji samokontroli. Tym samym z chwilą przesłania przez organ I instancji SKO w [...] odwołania Z. N. rozpoczął swój bieg termin do jego rozpatrzenia. Fakt nie przesłania akt sprawy wraz z odwołaniem przez organ I instancji (co nie budzi wątpliwości) oraz późniejszy "zwrot odwołania" przez Kolegium Burmistrzowi [...] nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do rozpatrzenia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2000r. sygn. IV SAB 203/99 wskazał, że za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym nie może być uznana zwłoka organu niższego stopnia w nadesłaniu żądanych przez organ orzekający akt administracyjnych. W warunkach, bowiem strukturalnej jedności organów administracji rządowej bezczynność lub zwłoka jednego z ogniw struktury organów administracji rządowej przyczyniająca się do nie załatwienia sprawy w terminie ustalonym w przepisach prawa nie może być zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 par. 5 k.p.a. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 30 listopada 1995r. sygn. IV SAB 53/95 wskazując, że bezczynność lub zwłoka jednego z ogniw struktury organów administracji rządowej, przyczyniająca się do niezałatwienia sprawy w terminie ustalonym w przepisach prawa, nie może być zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. O ile nawet konieczności pozyskania akt sprawy, ich wypożyczenia z innego organu bądź Sądu, sporządzenia uwierzytelnionych kserokopii albo też zapoznania się z nimi poza siedzibą organu odwoławczego mogłoby wpływać na ocenę i kwalifikację działań tego organu, to wskazać należy, że nie skorzystał on z instytucji art. 36 k.p.a., a przede wszystkim wszelkie czynności ustały w listopadzie 2014r. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że ani SKO w [...], ani organ I instancji nie zwracały się do WSA w Krakowie o wypożyczenie akt po 3.11.2014r. (pismo WSA w Krakowie z dnia 12.11.2014 r. - k. 7 akt administracyjnych). Jak wskazał WSA w Opolu w wyroku z dnia 9 października 2013 r., sygn. II SAB/Op 42/13 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) "Brak akt administracyjnych z uwagi na ich pozostawania w sądzie, nie jest przeszkodą prawną do kontynuowania sprawy. W tym stanie faktycznym organ jednak nie podejmował działań, aby pozyskać wymaganą dokumentację w sprawie za pomocą dostępnych środków jak np. wnioskowanie o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów. Bierne oczekiwanie na zwrot akt nie jest usprawiedliwieniem przewlekłości, a wręcz przeciwnie, świadczy o opieszałości w podejmowaniu czynności. Wskazywane przez organ względy - zaskarżenie decyzji, przekazanie akt, oczekiwanie na prawomocny wyrok i zwrot akt - nie są usprawiedliwieniem wielomiesięcznego naruszenia terminu zakończenia sprawy". Mając zatem na uwadze, że do dnia orzekania przez WSA w Krakowie odwołanie nie zostało rozpatrzone przez SKO w [...], Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązał Kolegium do wydania aktu w terminie 14 dni oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II wyroku). Jednocześnie odstąpiono od wymierzania grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze okoliczności, w jakich doszło do przewlekłości, w szczególności, że akta sprawy administracyjnej jednocześnie wykorzystywane są przez organy i sądy w związku z wpływem kolejnych wniosków, odwołań czy zaskarżeń, dlatego przekazywanie oryginalnych akt jest utrudnione. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.