II SAB/Kr 96/22

Kraków, dnia 1 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Firma A na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Firma A kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Sygn. akt II SAB/Kr [...] Uzasadnienie Firma A działając przez radcę prawnego, wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: wydobycie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych wraz z instalacją maszyn i urządzeń związanych z wydobywaniem, na którą uzyskano koncesję znak [...] EM z dnia 24 lipca 2013 r., w m.. , Gmina Ż.. Skarżąca wniosła o: - stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności oraz przewlekle prowadzi postępowanie, które nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; - o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem z dnia 9 października 2020 r.; - o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że 9 października 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wydobycie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych wraz z instalacją maszyn i urządzeń związanych z wydobywaniem, w m.. , na którą uzyskano koncesję znak [...] z dnia 24 lipca 2013 r. Postępowanie do dnia sporządzenia skargi nie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji. Zawiadomieniem z dnia 10 lutego 2022 r. organ w oparciu o art. 36 K.p.a. przedłużył termin do załatwienia sprawy do 18 marca 2022r. – przyczynę przedłużającego się terminu załatwienia sprawy uzasadnił jej złożonym charakterem oraz koniecznością wykonania szczegółowej analizy. Skarżąca wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na bezczynność organu Burmistrza Miasta i Gminy Z. poprzez niewydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia 9 marca 2022 r. ponaglenie zostało uznane za uzasadnione. Materiał dowodowy w sprawie z wniosku z dnia 9 października 2020 r. został zgromadzony już w listopadzie 2021 r. Sprawa nie jest szczególne skomplikowana, organ prowadzi sprawę przewlekle, aby uniemożliwić prowadzenie działalności objętej koncesją. Utrata mocy obowiązującej decyzji koniecznych aby prowadzić działalność powoduje, iż skarżąca narażona jest na kolejne koszty oraz realne straty finansowe firmy. Organ Burmistrz Miasta i Gminy Z. rażąco narusza prawo. Od dwóch lat (jest to kolejny wniosek o wydanie wzizt) dokonuje analizy sprawy, która nie ma charakteru skomplikowanego, organ zgromadził materiał dowodowy i winien wydać decyzję. Działanie organu ma wyłącznie na celu blokowanie inwestycji i doprowadzenie do utraty obowiązywania decyzji koniecznych do realizacji inwestycji. Decyzja w sprawie zatwierdzenia planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego udzielona na okres 01.05.2016 do 30 kwietnia 2022 za półtora miesiąca straci ważność. Skarżąca musi wystąpić o plan ruchu zakładu górniczego co pociąga za sobą koszty. Przedmiotowa decyzja jest konieczna do wydania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, objętych koncesją na wydobycie, gdzie Starosta [...] postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2020 r. zawiesił postępowanie. W dniu 9 czerwca 2020 r. skarżąca złożyła pierwszy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję polegającą na wydobyciu kruszywa naturalnego ze [...] metodą odkrywką bez użycia materiałów wybuchowych oraz instalacją maszyn i urządzeń związanych z wydobywaniem, na którą uzyskano koncesję. W niniejszym postępowaniu spółka była wyzwana do składania wyjaśnień i dokumentów, co w terminach wyznaczonych przez Burmistrza Gminy Ż. dostarczała i udzielała wyjaśnień. We wrześniu 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy Z. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Wówczas skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność organu Burmistrza Miasta i Gminy Z. poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania oraz przewlekłe prowadzenie postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.. Postanowieniem z 10 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ponaglenie za uzasadnione (cyt.: Ponaglenie jest uzasadnione. Z uwagi na okoliczność że pozostawienie wniosku bez rozpoznania wynikło z błędnej interpretacji przepisów). Skarżąca wskazała, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. II SAB/Wa 277/20). Skarżąca zarzuciła, że organ rażąco narusza prawo prowadząc sprawę przewlekle, gdzie postępowanie organu nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia, organ naruszył art. 35 § 1 i 3 k.p.a., wobec powyższego skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Z. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w dniu 21 marca 2022 r. została wydana decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn: wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża [...] T. metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych wraz z instalacją maszyn i urządzeń związanych z wydobywaniem, na którą uzyskano koncesję znak: [...] z dnia 24 lipca 2013 r., na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości Ł. T., Gmina Ż.. Od wydanej decyzji zostało złożone odwołanie, akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przesłane do SKO. Organ wskazał, że w procedurze w sprawie wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji, poza argumentami użytymi w uzasadnieniu decyzji, nie ma możliwości skutecznego powiadomienia stron postępowania, które są współwłaścicielami działek, na których ma być prowadzona inwestycja, tj. działki nr [...], gdzie współwłaścicielem działki jest T. W. oraz działek nr [...], [...], współwłaścicielem jest I. W.. Przeprowadzono procedurę poszukiwania spadkobierców i rodziny zmarłych, co w efekcie nie przyniosło pozytywnych rezultatów. Zachodzi zatem obawa, iż nie wszystkie strony postępowania administracyjnego mogą zostać prawidłowo poinformowane o prowadzonym postępowaniu i ingerencji w ich współwłasność. Poszukiwanie aktualnych stron postępowania oraz złożoność sprawy miało zasadniczy wpływ na długość procedury w sprawie wydania przedmiotowej decyzji, o czym pełnomocnik inwestora był informowany. Sugeruje się opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ma to wyższość w trakcie procedury, o planowanym zamierzeniu informuje się w lokalnej prasie oraz poprzez obwieszenia, m.in. opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, do którego każdy ma dostęp, co rozwiązuje problem ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza ustalenie, czy jest ona dopuszczalna. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3), 4) jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a), 5) w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b), 6) w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Pojęcie bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, dalej k.p.a.) jako: - niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); - postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W tym kontekście wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 22 czerwca 2020 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały NSA wynika m.in., że skarga na bezczynność nie może być wnoszona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, przesądził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). W powyższej uchwale jasno wskazano więc, że zakończenie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, uniemożliwia jej rozpoznanie. Sąd nie może w takiej sytuacji badać, czy przed jej zakończeniem organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Wprawdzie wyrażone w ww. uchwałach stanowisko odnosi się bezpośrednio do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, jednak należy mieć na względzie, że zarzut bezczynności lub przewlekłości ocenia się przez pryzmat sposobu realizacji kompetencji określonego organu. Jeśli zarzut bezczynności czy przewlekłości dotyczy organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji, to momentem granicznym, z perspektywy ww. uchwał, będzie wydanie decyzji kończącej postępowanie przez ten organ. Ta zaś decyzja nie ma w momencie jej wydania przymiotu ostateczności, skoro przysługuje od niej odwołanie (vide: art. 16 § 1 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd wskazuje, że skarżąca wniosła (nadając Pocztą) skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w dniu 21 marca 2022 r. Skarga wpłynęła do organu w dniu 22 marca 2022 r. W dniu 21 marca 2022 r. organ wydał decyzję znak [...] (k. 35 akt administracyjnych) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn: wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża [...] T. metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych wraz z instalacją maszyn i urządzeń związanych z wydobywaniem, na którą uzyskano koncesję znak: [...] z dnia 24 lipca 2013 r., na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości Ł. T., Gmina Ż.. Od wydanej decyzji zostało złożone odwołanie, akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przesłane do SKO. Prawidłowość i zgodność z prawem tej decyzji I instancji podlega kontroli organu odwoławczego. Po wydaniu decyzji ostatecznej jej legalność podlega kontroli sądu administracyjnego. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu w takiej sytuacji, w której w tym samym dniu wydana została decyzja kończąca postępowanie administracyjne w danej instancji oraz wniesiona została skarga na bezczynność/przewlekle prowadzenie postępowania, odpada cel skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, o czym stanowią ww. uchwały. W okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Z. nie pozostawał na dzień wniesienia skargi do sądu w bezczynności, ani przewlekłości, bowiem w tym samym dniu wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego i mając na uwadze wnioski skargi, Sąd uznał, że wniesiona skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie mogła odnieść skutku i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż podane w punktach 1-5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Dlatego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach o sygn. akt: II SAB/Kr 83/21, II SAB/Kr 84/21. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, postanowiono zwrócić skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od niniejszej skargi, o czym orzeczono jak w pkt 2 sentencji postanowienia.