II SAB/Kr 98/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Magda Froncisz Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej . [...] w K. G.M.-W. sprawy ze skargi Z.N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. do wydania aktu w terminie 30 –stu dni; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych); IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 maja 2015r. Z.N. złożyła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (dalej SKO w N. ) w przedmiocie załatwienia sprawy z odwołania skarżącej z dnia 20 września 2014r. od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 8 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie SKO w N. do załatwienia przedmiotowej sprawy stwierdzenia nieważności, jak również o orzeczenie, że bezczynność SKO w N. w przedmiocie załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa, a także o wymierzenie grzywny organowi oraz o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowo administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w dniu 26 marca 2015 roku, pełnomocnik strony skarżącej wystosował do SKO w N. wezwanie do niezwłocznego załatwienia sprawy z odwołania skarżącej z dnia 20 września 2014 roku od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 8 września 2014 roku, oraz że do dnia wniesienia skargi SKO w N. nie załatwiło sprawy z odwołania skarżącej z dnia 20 września 2014 roku od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 8 września 2014 roku. W odpowiedzi na skargę z dnia 21 maja 2015r. SKO w N. wniosło o odrzucenie skargi, jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że Burmistrz Miasta R. w dniu 3 października 2014 roku przesłał odwołanie Z.N. z dnia 20 września od decyzji z dnia 8 września o odmowie udostępnienia informacji publicznej znak: [...] , nie załączając akt sprawy znak:[...] , ponieważ wskazane akta zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Burmistrza Miasta R. w związku ze skargą Z.N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 29.08.2014 r. Sąd poinformował Burmistrza, iż akta nie mogą być zwrócone. W dniu 8 października 2014r. SKO w N. zwróciło odwołanie Z.N. wraz z przesłanymi dokumentami, celem uzupełnienia akt sprawy przez organ I instancji. Wskazano również, że "uznano za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa przesłanie przez organ I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. jako organu odwoławczego odwołania strony i niewielkiej części akt sprawy, w sytuacji gdy Kolegium nie posiada pozostałej części akt". W powyższej sytuacji SKO w N. uznało, że postępowanie odwoławcze "nie toczyło się i nie toczy" przed tut. Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga Z.N. jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącej z dnia 20 września 2014r. od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 8 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. Zdaniem Sądu zachowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w kontrolowanej sprawie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, a nadto pozwala stwierdzić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracyjny bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 266/12). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/00, zwrócił uwagę na to, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Odnosząc się w tym miejscu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14 - powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionego powyżej stanu faktycznego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., nie podjęło w zasadzie żadnych działań w przedmiocie załatwienia sprawy z odwołania skarżącej z dnia 20 września 2014r. od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 8 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Równocześnie w świetle treści skargi oraz załączonych do niej dokumentów brak po temu jakichkolwiek racjonalnych przyczyn, które pozwalałyby chociaż w sposób częściowy tłumaczyć zaniechanie podstawowych obowiązków procesowych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , a zarazem zmniejszyć stopień zawinienia po stronie tego organu. Wniesienie przez skarżącą odwołania z dnia 20.09.2014r. uruchomiło tzw. postępowanie międzyinstancyjne, w toku którego bada się m.in. czy odwołanie wpłynęło w terminie, czy nie ma braków formalnych, czy też organ I instancji może skorzystać z instytucji samokontroli. Z podjętych przez organy I, jak i II instancji działań wynika, że odwołanie spełniało wszelkie wymogi formalne do jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, a organ I instancji nie skorzystał z instytucji samokontroli. Tym samym z chwilą przesłania przez organ I instancji SKO w N. odwołania Z.N. rozpoczął swój bieg termin do jego rozpatrzenia (co nastąpiło w dniu 3.10.2014r.). Fakt nie przesłania akt sprawy wraz z odwołaniem przez organ I instancji (co nie budzi wątpliwości) oraz późniejszy "zwrot odwołania" przez Kolegium Burmistrzowi R. nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do rozpatrzenia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2000r. sygn. IV SAB 203/99 wskazał, że za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym nie może być uznana zwłoka organu niższego stopnia w nadesłaniu żądanych przez organ orzekający akt administracyjnych. W warunkach bowiem strukturalnej jedności organów administracji rządowej bezczynność lub zwłoka jednego z ogniw struktury organów administracji rządowej przyczyniająca się do nie załatwienia sprawy w terminie ustalonym w przepisach prawa nie może być zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 par. 5 k.p.a. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 30 listopada 1995r. sygn. IV SAB 53/95 wskazując, że bezczynność lub zwłoka jednego z ogniw struktury organów administracji rządowej, przyczyniająca się do niezałatwienia sprawy w terminie ustalonym w przepisach prawa, nie może być zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. O ile nawet konieczności pozyskania akt sprawy, ich wypożyczenia z innego organu bądź Sądu, sporządzenia uwierzytelnionych kserokopii albo też zapoznania się z nimi poza siedzibą organu odwoławczego mogłoby wpływać na ocenę i kwalifikację działań tego organu, to wskazać należy, że nie skorzystał on z instytucji art.36 k.p.a. a przede wszystkim wszelkie czynności ustały w listopadzie 2014r. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że ani SKO w N. , ani organ I instancji nie zwracały się do WSA w Krakowie o wypożyczenie akt po 5.11.2014r. (wyznaczony termin rozprawy – co było powodem odmowy wypożyczenia tych akt Burmistrzowi Miasta R. k.[...] ). Mając zatem na uwadze, że do dnia orzekania przez WSA w Krakowie odwołanie nie zostało rozpatrzone przez SKO w N. Sąd na podstawie art.149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązał Kolegium do wydania aktu w terminie 30 dni oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II wyroku). Jednocześnie uznając, że bezczynności organu była nieuzasadniona i długotrwała wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł przyjmując, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia zawinienia organu oraz spełni swoje zadanie zarówno jako środek represyjny, jak i prewencyjny (pkt III wyroku). O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).