III SA/Kr 1002/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Michał Niedźwiedź Sędziowie: SWSA WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 maja 2025 roku, znak: WP-VII.8640.167.2025 w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 21 maja 2025 r. znak: WP-VII.8640.167.2025, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. I ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 214 z późn. zm.; dalej: u.p.z., ustawa), po rozpatrzeniu odwołania I. M. (dalej: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr 1477/sylsze4273/04/25 w przedmiocie pozbawieniu statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych Funduszu Pracy od dnia 1 kwietnia 2025 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 2 lutego 2025 r. skarżąca zarejestrowała się w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie po raz piąty. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 12 lutego 2025 r., nr 1582/jmigas/02/25, orzekł o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 2 lutego 2025 r. Następnie Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 5 marca 2025 r. nr 1582/jmigas/02/25, przyznał skarżącej od dnia 2 lutego 2025 r. prawo do zasiłku dla osób bezrobotnych w wysokości 80% kwoty zasiłku na okres 180 dni, na zasadach określnych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dniu 5 kwietnia 2025 r. skarżąca złożyła zgłoszenie podjęcia pracy oraz oświadczyła, że od dnia 1 kwietnia 2025 r. została zatrudniona na podstawie umowy uaktywniającej. Do zgłoszenia dołączyła kopię umowy uaktywniającej zawartej w dniu 31 marca 2025 r. na okres od dnia 1 kwietnia 2025 r. do dnia 31 lipca 2026 r. (w godzinach 10.00-14.00). Ponadto na podstawie raportu ZUS-U1 Status wygenerowanego przez organ I instancji, ustalono, że skarżąca od dnia 1 kwietnia 2025 r. została zgłoszona do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych (emerytalne, rentowe, wypadkowe) i ubezpieczenia zdrowotnego z kodem 043000, jak osoba sprawująca opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3 na podstawie umowy uaktywniającej, której składki finansuje budżet państwa. W związku z powyższym, Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr 1477/sylsze4273/04/25, orzekł o pozbawianiu skarżącej statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 1 kwietnia 2025 r. z uwagi na podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, skarżąca wskazała, że decyzja nie jest zgodna ze stanem rzeczywistym, ponieważ od dnia 1 kwietnia 2025 r. podjęła pracę zarobkową. Wojewoda Małopolski, uznał wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, m.in. art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, który definiuje osobę bezrobotną poprzez szereg przesłanek pozytywnych i negatywnych, przy czym kluczowym wymogiem jest niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem ubezpieczenia rolników. Mimo, że wykonywanie pracy w ramach umowy uaktywniającej nie jest w rozumieniu ustawy traktowane jako zatrudnienie czy inna praca zarobkowa, to przepisy ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jednoznacznie stanowią, iż osoba świadcząca usługi na podstawie takiej umowy podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca udokumentowała zawarcie umowy uaktywniającej na okres od dnia 1 kwietnia 2025 r. do dnia 31 lipca 2026 r., co na mocy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 skutkuje obowiązkowym objęciem ubezpieczeniem emerytalnym, rentowym i wypadkowym. Ponieważ skarżąca została bezspornie zgłoszona do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych od dnia 1 kwietnia 2025 r., przestała spełniać ustawowe przesłanki do posiadania statusu bezrobotnego, co zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy obliguje starostę do pozbawienia tego statusu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśniła, że w dniu 2 lutego 2025 r. zarejestrowała się w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie, uzyskując decyzjami administracyjnymi status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku, po czym w dniu 5 kwietnia 2025 r. złożyła wniosek o wyrejestrowanie w związku z zawarciem umowy uaktywniającej obowiązującej od dnia 1 kwietnia 2025 r. W dniu 10 kwietnia 2025 r. wydana została decyzja o pozbawieniu ją statusu bezrobotnego z dniem 1 kwietnia 2025 r., której uzasadnienie opierające się na fakcie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego uznaje za ewidentny błąd i przejaw niekompetencji urzędnika, twierdząc, że prawidłową podstawą powinno być podjęcie zatrudnienia. Mimo że umowa uaktywniająca została rozwiązana w dniu 30 kwietnia 2025 r. i w dniu 1 maja 2025 r. ponownie zarejestrowała się uzyskując status bezrobotnej. Wskazała, że kontynuacja zasiłku jest zawieszona w związku ze źle uzasadnioną decyzją. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu nie spełnia prawem przewidzianych wymogów. "W orzecznictwie trafnie podnosi się, że podejmowane przez organy administracji decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym muszą zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji winny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. I OSK 1668/17, Lex 2458448)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 3071/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. I OSK 2815/15 i z dnia 2 sierpnia 2022 r., I GSK 1737/21, CBOSA), jak również w doktrynie wskazano, iż cechą dobrego - prawidłowego uzasadnienia jest logiczny związek, zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski wyd. 8. C.H. Beck str. 520). Wadliwe sformułowane uzasadnienie decyzji przeczy zasadom działania organów administracji publicznej, jak zasada pogłębiania zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.), czy też zasada przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Przywołana zasada z art. 8 k.p.a. znajduje również swoje odzwierciedlenie w treści art. 107 § 3 k.p.a., który przewiduje, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie decyzji administracyjnej jest istotne również z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej winien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tym samym powinien informować strony postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, przekazywać informacje zmierzające do wykazania racjonalności, słuszności i skuteczności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy znajdująca zastosowanie w niniejszej sprawie, zawiera definicję bezrobotnego. Definicja ta została określona poprzez wskazanie przesłanek pozytywnych oraz negatywnych. Pierwsza grupa przesłanek określa warunki, jakie muszą zostać spełnione przez osobę ubiegającą się o uzyskanie statusu bezrobotnego. Druga grupa wskazuje, w jakich przypadkach nie jest możliwe ustalenie, że dana osoba jest bezrobotnym, bądź też sytuacje, gdy możliwa jest utrata tego statusu. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g oraz i-m oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3, 4 i 4a, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nadto spełnia pozostałe warunki przewidziane w tym przepisie. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy przez inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło lub umowy o pomocy przy zbiorach w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników albo wykonywanie pracy w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Bezrobotnym może być więc jedynie osoba niepozostająca w stosunku pracy, czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu przychodu. Inna praca zarobkowa to natomiast m.in. wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych. Przy czym wyliczenie rodzajów umów cywilnoprawnych ma charakter jedynie przykładowy. Pod pojęciem innej pracy zarobkowej mieszczą się również inne umowy cywilnoprawne, niewymienione przykładowo w tym przepisie, w tym np. umowa uaktywniająca o świadczenie usług polegających na opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Z powyższego wynika, że osoba, która wykonuje pracę lub świadczy usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie może zostać zarejestrowana jako osoba bezrobotna (nie może zachować statusu osoby bezrobotnej), niezależnie od wysokości dochodów, czy czasu, na jaki umowa została zawarta. Co więcej w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 26 listopada 2020 r., wydana w związku z zawarciem przez skarżącą umowy uaktywniającej w dniu 2 listopada 2020 r., o przyznaniu skarżącej dodatku aktywizacyjnego, który zgodnie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia przysługuje bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wydając tę decyzję zatem organ I instancji uznawał świadczenie usług na podstawie umowy uaktywniającej za podjęcie innej pracy zarobkowej. Sam ustawodawca w art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia wskazuje na świadczenie usług na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2024 r. poz. 338, 743 i 858). Stąd niezrozumiałe jest aktualnie prezentowane stanowisko organu, że umowa uaktywniająca nie jest umową o świadczenie usług, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, a w konsekwencji inną pracą zarobkową. Należało zatem przyznać rację skarżącej, że podstawą pozbawienia jej statusu bezrobotnego winno być niespełnienie przesłanki niewykonywania innej pracy zarobkowej, jednocześnie za nieprawidłowe należało uznać stanowisko organu, że "wykonywanie pracy w ramach umowy uaktywniającej nie jest zatrudnieniem ani inną pracą zarobkową w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia". Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany jest do uwzględnienia stanowiska Sądu przedstawionego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.