III SA/Kr 1005/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2009 r. Nr : [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 14 sierpnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), § 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006 r., Nr 135, poz. 950) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji – Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej - decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 7 , art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ,art.17 ust. 1 pkt 5 art. 39 ust. 1 ust 2, art. 106, art. 109, art. 110 ustawy o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135 poz. 950 z 2006 r.) oraz art. 104, art. 107 i art. 108 k.p.a. - odmówił przyznania E. D. pomocy finansowej z przeznaczeniem na remont dachu. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że skarżąca wnioskiem z dnia 25 marca 2009 r. zwróciła się do gminnego ośrodka pomocy społecznej o przyznanie zasiłku na remont dachu. Na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, że dochód rodziny skarżącej za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku wynosi 1076,04 zł. Na dochód ten składa się świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz renta socjalna syna P. D. w wysokości 503,04 zł. Kryterium dochodowe dla 2 osobowej rodziny wynosi 702 zł, a zatem dochód rodziny skarżącej przekroczył to kryterium. Dalej organ zaznaczył, że rozpatrując niniejszą sprawę wziął pod uwagę także sytuację życiową skarżącej mając na uwadze regulację art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji nie stwierdził jednak zaistnienia szczególnych okoliczności, które miałyby uzasadnić przyznanie zasiłku celowego specjalnego pieniężnego na remont dachu. Jak ustalono skarżąca zamieszkuje w jednorodzinnym budynku mieszkalnym stanowiącym współwłasność jej i byłego męża. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że w domu tym zamieszkują ponadto inne osoby, obce dla skarżącej. Osobami tymi są M. S., zameldowana na pobyt stały oraz S. J. z trójką małoletnich dzieci zameldowana czasowo do 2012 r. Osoby te, oraz skarżąca zgodnie oświadczają, że nie płacą za mieszkanie ani za energię elektryczną. Wszystkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania ponosi skarżąca. Organ zaznaczył, że obowiązek wykonania przedmiotowego remontu spoczywa na właścicielach budynku. Nieuzasadnione jest zatem, w ocenie organu I instancji, zwracanie się do gminnego ośrodka pomocy społecznej o środki na sfinansowanie remontu dachu. Przeznaczenie środków finansowych gminnego ośrodka pomocy społecznej na wykonanie dachu, nastąpiłoby z pokrzywdzeniem innych podopiecznych. Skarżąca nie wykorzystała możliwości uzyskania środków finansowych od współwłaściciela budynku jako współodpowiedzialnego za jego stan techniczny, jak również nie zadeklarowała, że zakupi niezbędne materiały z własnych środków. Odwołanie od tej decyzji złożyła E. D. Wskazała w nim, że decyzja organu I instancji jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa. Zdaniem strony dotychczas przyznana pomoc jest niewystarczająca i nie zaspokaja wszystkich potrzeb, zwłaszcza, że jest w trudnej sytuacji finansowej i bytowej. Uważa, że pomoc na remont dachu powinna być jej udzielona, gdyż jest on w tragicznym stanie technicznym i grozi zawaleniem. W związku z tym zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej prośby. Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wydanej decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną zaznaczyło, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, iż skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, a dochód rodziny wynosi łącznie 1076,04 zł, a zatem przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 702,00 zł (2 x 351,00 zł) o kwotę 374,00 zł. Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja dotycząca przyznania specjalnego zasiłku celowego jest decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń i w granicach uznania administracyjnego, jakie pozostawia mu art. 41 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej słusznie odmówił skarżącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej na remont dachu. Sytuacja życiowa skarżącej w żaden sposób nie pozwala na uznanie, że jest to "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający przyznanie pomocy finansowej. Z akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że skarżąca regularnie otrzymuje pomoc finansową z ośrodka pomocy społecznej, mimo iż przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Z pomocy tej również regularnie korzysta jej współlokatorka M. S. Kolegium podniosło, że z treści odwołania wynika, iż skarżąca rości sobie prawo do pozostawania na utrzymaniu gminnego ośrodka pomocy społecznej i żąda zaspokojenia wszystkich jej potrzeb. Tymczasem świadczenia z pomocy społecznej stanowią jedynie wsparcie i pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji, nie mogą jednak stanowić źródła dochodu czy też formy utrzymania. Za odmową przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na remont dachu przemawia również interes społeczny, rozumiany jako ograniczenie prawa do świadczeń z pomocy społecznej do kręgu osób najuboższych pozbawionych własnych źródeł dochodów. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła E. D., podnosząc w jej treści, że ośrodek pomocy społecznej odmawia jej pomocy, gdy ostatni raz korzystała z niej pół roku temu. Zaznaczyła, że znajduje się w trudnej sytuacji bytowej, nie jest w stanie sama pokryć kosztów remontu dachu, który jest w bardzo złym stanie technicznym i grozi zawaleniem. W ubiegłym roku dostawała pomoc co miesiąc i jej sytuacja od tamtej pory się nie zmieniła. Skarżąca podniosła, że wszystko musi kupić sama. Z powodu choroby syna była zmuszona wziąć pożyczkę na zakup lekarstw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargę należało uwzględnić, gdyż wydane w niniejszej sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą wydania tych decyzji był między innymi art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowi, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową." Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie na podstawie wskazanego przepisu działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przesądza o tym użyte w treści tego przepisu wyrażenie: "może być przyznany" pozostawiające swobodę działania organu. Nie oznacza to jednakże dowolności, gdyż możliwość wyboru przez organy jednego spośród dopuszczalnych przez ustawodawcę rozwiązań, doznaje ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego oraz zasadami i celami pomocy społecznej. Postanowienia artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a. zobowiązują organy do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 80 k.p.a. stawia przed organami obowiązek poddania tak zebranego materiału dowodowego ocenie w całokształcie i wzajemnej łączności. Zgodzić się należy z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 706/08; LEX nr 497597, że "O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa w której znalazła się strona. Jednak aby można było ocenić, czy w danej sprawie zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony", organ administracji winien wnikliwie ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki związane z jej utrzymaniem – z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie." Rzeczą zatem organów w niniejszej sprawie było dokonanie ustaleń, czy przedmiotowy remont dachu jest konieczny dla zabezpieczenia mieszkania jako niezbędnej potrzeby bytowej, w jakim zakresie i jakie to stanowi obciążenie uprzednio obliczonego dochodu rodziny skarżącej z uwzględnieniem kwestii choroby jej syna, zaliczonego do I grupy inwalidzkiej, jego bezrobocia, dochodów i sytuacji życiowej i materialnej byłego męża skarżącej, a także lokatorek, które zamieszkują w domu skarżącej za jej zgodą nieodpłatnie. Tego jednak, wbrew postanowieniom art. 7, 77 § 1 k.p.a., organy nie uczyniły. Dopiero bowiem skonfrontowanie tych ustaleń z zasadami i celami pomocy społecznej, wskazującymi, że pomoc ta ma służyć osobom w przezwyciężeniu sytuacji życiowych, których nie są w stanie sami pokonać, da podstawę do oceny, czy sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" warunkującym udzielenie jej pomocy. Organy dokonały przedwczesnej oceny materiału dowodowego, zebranego w niewystarczającym zakresie, naruszając tym samym art. 80 k.p.a. Podkreślić należy, że celem ewentualnie przyznanego świadczenia ze środków pomocy społecznej nie może być wsparcie finansowe na podniesienie standardu zamieszkania, czy remont substancji prywatnego budynku, stanowiącego współwłasność skarżącej i jej byłego męża. Podnosi się w piśmiennictwie, że świadczenie unormowane w art. 41 ustawy o pomocy społecznej powinno być traktowane jako szczególna pomoc doraźna na zaspokojenie konkretnego celu bytowego (por. I. Sierpowska, LEX - komentarz do art. 41 ustawy o pomocy społecznej w: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo ABC, Wyd. II, 2009 r.). Z tych względów podanie o przyznanie pomocy na remont dachu, o którym akcentowano, że ma zapobiec przeciekom wody, winno być rozpatrzone na płaszczyźnie oceny czy udzielona pomoc służyła by zaspokojeniu konkretnego celu bytowego – zapewnienia godziwych warunków zamieszkania. Wymaga to uprzedniego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji ustaleń opartych na materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy, a w szczególności ustaleń czy rzeczywiście dach przecieka oraz jaki byłby zakres niezbędnej naprawy dachu tylko by usunąć tę wadę. Dopiero to ustalenie winno być podstawą oceny, czy w konkretnej sytuacji, przy wynikającym z ustawy (art. 2 ust. 1, art. 4 ustawy o pomocy społecznej) obowiązku skarżącej przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w ramach swoich uprawnień, zasobów i możliwości, zasiłek celowy specjalny na naprawę dachu może być uzasadniony szczególnym przypadkiem, a jego przyznanie nie koliduje z celami pomocy społecznej i interesem społecznym. W ocenie zatem Sądu zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej niedostatecznie uzasadniły odmowę przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowe specjalnego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie uchybienia organów przepisom postępowania administracyjnego, artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak sentencji wyroku.