III SA/Kr 1009/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Halina Jakubiec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. S., E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 24 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala Starosta decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 7d i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010r. Nr 193, poz. 1287), § 44 ust. 22, § 45, § 47 ust. 3, § 56 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 kpa - na wniosek E. S. i S. S. - orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów gminy M obręb: M1 poprzez aktualizację wpisów władania działką nr 4237. W miejsce W. J. wpisanego dotychczas w ewidencji gruntów i budynków jako władającego na zasadach samoistnego posiadania ujawniono S. S. oraz E. S. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że wnioskodawcy przedstawili postanowienie sądowe o sygn. akt [...] z dnia 19 października 2009r. oraz postanowienie o sygn. akt [...] z dnia 31 marca 2010r. Natomiast z danych zawartych w ewidencji gruntów wynikało, że na dzień złożenia wniosku władającym działki ewidencyjnej nr 4237 o pow. 1,65 ha był W. J. Starosta podał, że zgodnie z przedstawionym przez wnioskodawców postanowieniem sądu w 1971 r. A. A. wypowiedział umowę dzierżawy F. J. i przekazał działkę 4237/2 w dzierżawę J. P. W roku 1986 J. P. w drodze nieformalnej umowy sprzedaży nabył od uczestnika A. A. działkę oznaczoną obecnie nr 4237/2. Od tego czasu J. P. wszedł w samoistne posiadanie całości nieruchomości objętej wnioskiem. Stan taki istniał do 1990r, kiedy to wnuk J. P.- S. S. przejął przedmiot wniosku w samoistne posiadanie. Również przy pracach polowych widywani byli P., a następnie S. S., co potwierdziły zeznania świadków W. K. i J. D. Ponadto organ l instancji ustalił na podstawie rejestru gruntów założonego w 1968r. dla wsi M1, że jako posiadacz samoistny parceli gruntowych pgr 4011/2 o pow. 0,8677 ha i pgr 4012/1 o pow. 0,9152 ha, z których została utworzona działka ewidencyjna nr 4237 w jednostce rejestrowej nr [...], wykazany był P. J. s. S. i D. W piśmie z dnia 28 lutego 2010r. W. J. nie zgłosił nowych dowodów w przedmiotowej sprawie, lecz polemizował z wyrokami sądów, podważając ustalenia dokonane przez sąd. W ocenie Starosty zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu władającego W. J. i w jego miejsce wpisanie E. S. i S. S. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. J., który domagał się przywrócenia wpisu władania działką 4237 w obrębie M1 na swoją rzecz. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 24 czerwca 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art.138 § 2 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Sąd Rejonowy postanowieniem sygn. akt [...] z 19 października 2009r. oddalił wniosek J. J. i W. J. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego (dotyczy działki ewidencyjnej nr 4237 o powierzchni 1.65 ha położonej w M1). Natomiast uczestnicy S. S. i E. S. nie spełniali przesłanek do nabycia własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Sąd w uzasadnieniu ponadto stwierdził, że również wniosek uczestników: E. S. i S. S. o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie części przedmiotu wniosku nie mógł być uwzględniony z uwagi na rozpoznanie sprawy przez Sąd w granicach żądania, co uniemożliwiło uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Starosta za podstawę dokonania zmiany władania przyjął powołane w uzasadnieniu tego postanowienia Sądu Rejonowego zeznania świadków. Organ odwoławczy podkreślił, że treść uzasadnienia postanowienia nie może stanowić podstawy do ujawnienia zmian podmiotowych w ewidencji gdyż ujawnienie może dotyczyć danych zawartych w rozstrzygnięciu, a nie jego uzasadnieniu. Zmiana musi wynikać więc wprost z dokumentu źródłowego, a nie z przesłanek, jakimi się kierował organ administracji lub sąd przy jego wydaniu. Same tylko przesłanki wydania postanowienia, na które powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowią podstawy do wprowadzenia zmiany podmiotowej w ewidencji, ponieważ nie mieszczą się w katalogu podstaw wymienionych w § 12 rozporządzenia wykonawczego, który jest katalogiem wyczerpującym. Dlatego w ocenie WINGiK decyzja Starosty wydana została z naruszeniem ww. przepisu oraz przepisu § 47 ust. 3 rozporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że ujawnienie władającego winno być dowiedzione jednoznacznie przez zainteresowanych przed organem administracyjnym, a Starosta, dokonując w ustaleń takim zakresie, zobowiązany jest do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, z rozprawą administracyjną (na gruncie) oraz przesłuchaniem świadków. W ocenie organu odwoławczego postępowanie organu l instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, 8, 77 i 80 kpa. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła w ogóle celowość prowadzenia postępowania dotyczącego ujawnienia władającego działką nr 4237. Z treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z 19 października 2009r, wynika bowiem, że właścicielem przedmiotowej działki nr 4237 na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 16 sierpnia 1990r. sygn. akt [...] stał się Skarb Państwa - Naczelnik Miasta i Gminy w M w całości. Dlatego Starosta w pierwszej kolejności winien zweryfikować powziętą informację na podstawie stosownej dokumentacji w postaci oryginału postanowienia spadkowego, odpisu z księgi wieczystej itp. Skoro zaś uzupełniające postępowanie wyjaśniające winno być przeprowadzone w znacznym zakresie, niemożliwe było zastosowanie art. 136 kpa. Skargę na decyzję WINGiK wnieśli E. S. i. S. S., którzy przedstawili okoliczności oraz dokumenty, które w ich ocenie przemawiają za tym, że to skarżący powinni być wpisani w ewidencji gruntów jako władający przedmiotową działką. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik W. J. wniósł o oddalenie skargi i zakwestionował twierdzenia skarżących jakoby ich poprzednicy prawni nabyli przedmiotową działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić trzeba, na czym polega istota ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 7d ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego starostowie prowadzą powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny w tym ewidencję gruntów i budynków, która stanowi, stosownie do art. 2 pkt 8, jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, jak wynika z przepisu § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) jest zadaniem starosty. Dokumentami, na podstawie których dokonuje się aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, są m.in. prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne o czym stanowi § 46 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Aktualny stan nieruchomości organ wykazuje z urzędu, na podstawie m.in. dokumentów wskazanych w § 46 ust. 2 pkt 1, przesyłanych przez właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne, na zasadach i w trybie określonym w art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub na wniosek zainteresowanych. Jeżeli jednak aktualizacja ewidencji wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub dodatkowych dowodów, wówczas, zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia, organ przeprowadza postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zatem z treści powołanych przepisów wynika - co już wielokrotnie potwierdziły sądy administracyjne w swoim orzecznictwie - że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno - deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny (wyrok NSA z. 20 listopada 1998r, sygn. akt II SA 914/98, Lex Omega nr 41816). Przepis art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa natomiast rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Informacje mające charakter przedmiotowy w odniesieniu do gruntów dotyczą : ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dla potrzeb niniejszej sprawy podkreślić trzeba też, że ujawnianie osób władających gruntami jest dopuszczalne na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów w przypadku braku danych dotyczących właścicieli nieruchomości. Ponadto istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej podlega decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu l instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Podkreślić należy, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuujący zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta - po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4 kpa, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając zatem dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien stwierdzić, że sprawa nie została przez organ ł instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia i nie ma możliwości, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 kpa powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138 ustawy). Powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ l instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Uwzględniając reguły i zasady wynikające z powołanych przepisów, a także treść art. 107 § 3 kpa, który wskazuje na konieczne elementy uzasadnienia decyzji wyjaśnienia zarówno podstawy faktycznej jak i prawnej podstawy prawnej, dodać należy, iż uzasadnienie decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 kpa powinno wskazywać wyraźnie na istnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie, oraz przyczyny niezastosowania przepisu art. 136 kpa (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008r, II OSK 860/07, Lex Omega nr 469766, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2008r., VII SA/Wa 364/08, Lex Omega nr 518835). Odnosząc powyższe do zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Sąd uznał, że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 kpa i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy wytknął organowi l instancji, że dokonując wpisu władania skarżących do ewidencji gruntów i budynków, oparł się na treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 19 października 2009r. sygn. akt [...], podczas gdy ujawnienie może dotyczyć danych zawartych w rozstrzygnięciu, a nie w jego uzasadnieniu. Takie działanie organu l instancji stanowiło naruszenie § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto za trafne uznać trzeba stanowisko organu odwoławczego podważające zasadność ujawniania władającego działką nr 4237, w sytuacji gdy możliwe jest ustalenie właściciela tej działki. Treść przytoczonego wyżej § 10 rozporządzenia wyklucza bowiem wpisywanie władającego, gdy znane są dane właściciela działki. Na możliwość zaistnienia tego rodzaju sytuacji w kontrolowanym postępowaniu wskazuje treść uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z 19 października 2009r., w którym Sąd wskazał, że właścicielem przedmiotowej działki nr 4237 na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 16 sierpnia 1990r. sygn. akt [...] stał się Skarb Państwa - Naczelnik Miasta i Gminy w M w całości. Zatem rozpatrzenie wniosku skarżących o ujawnienie ich władania działką nr 4237 w ewidencji gruntów i budynków wymagało wyjaśnienia istotnych okoliczności, w sposób nieprawidłowy i niewystarczający ustalonych przez organ l instancji. Uzupełnianie tych braków postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że WINGiK zasadnie wydał decyzję kasacyjną. Odnośnie zarzutów skargi podkreślić trzeba, że postępowanie przed organami prowadzącymi ewidencję gruntów i budynków w żadnym razie nie służy do rozstrzygania sporów o własność czy też posiadanie nieruchomości. Tego rodzaju kwestie należą do właściwości sądów powszechnych i każdy, kto uważa, że jego własność lub posiadanie zostały naruszone, może dochodzić swych praw przed tymi sądami przy wykorzystaniu odpowiednich środków prawnych. Natomiast, jak wskazano wyżej, ewidencja gruntów i budynków jedynie odzwierciedla stan prawny nieruchomości na podstawie rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach. Dlatego też zarzuty skargi, w których skarżący koncentrowali się na wykazaniu swoich praw do przedmiotowej działki nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż twierdzenia skarżących nie znajdowały odzwierciedlenia w odpowiednich dokumentach, które mogłyby stanowić podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.