III SA/Kr 102/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 38, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzekającą o przyznaniu E. K. zasiłku okresowego w kwocie 160 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 25 września 2012 r. E. K. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego. Wniosek przekazano według właściwości do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej pismem z dnia 12 października 2012 r. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy orzekł o przyznaniu E. K. zasiłku okresowego w kwocie 160 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż strona jest osobą bezdomną, zarejestrowaną jako bezrobotny. Jego dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym złożono wniosek o udzielenie pomocy, stanowiła kwota 238,50 zł (zasiłek okresowy). W ocenie organu I instancji, wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe uprawniające go do otrzymania świadczenia w postaci zasiłku okresowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. K., wskazując, że niezrozumiałe jest dla niego obniżenie zasiłku z kwoty 238,50 zł do kwoty 160 zł. Jego sytuacja życiowa nie zmieniła się i nadal jest zła. Jest chory, a noce spędza w pustostanie bez prądu, wody i ogrzewania. Podniósł także, że z powodu nieudolności pracownika socjalnego nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające ja organ odwoławczy Kolegium wskazało, że stosownie do przepisu art. 38 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Kwota ta nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Nadto Kolegium podniosło, że przyznanie zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ustawy o pomocy społecznej, ma charakter częściowo uznaniowy. Oznacza to, że organ zobowiązany jest przyznać zasiłek okresowy w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów ustawowych. Natomiast decyzja w zakresie wysokości oraz okresu, na jaki zostanie przyznany zasiłek okresowy, ma charakter uznaniowy. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisami ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013, poz. 267, zwanej dalej w skrócie k.p.a.) - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie organu, strona na bieżąco korzysta z pomocy Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy, np. we wrześniu 2012 r. oprócz pomocy w postaci zasiłku okresowego przyznano wnioskodawcy także świadczenie w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu środków czystości. Organ rozpatrujący daną sprawę w granicach wskazanych w art. 38 ustawy o pomocy społecznej może samodzielnie ustalić wysokość przedmiotowego świadczenia. Przyznając świadczenie dla strony, organ I instancji miał na uwadze jego sytuację osobistą i zdrowotną, którą – zdaniem organu odwoławczego – ocenił rzetelnie i dokładnie. W toku prowadzonego postępowania wnioskodawca nie wniósł uwag ani zastrzeżeń, nie przedstawił także żadnych dowodów czy uwag, które miałyby istotne znaczenie dla przyznania wnioskowanego świadczenie w wysokości wyższej niż kwota 160,00 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję, E. K. podniósł, że z treścią materiałów dotyczących wywiadu środowiskowego nie został przez organ zawiadomiony, stąd nie mógł wnieść żadnych uwag, ani nowych dowodów. W jego ocenie, podjęte przez organ rozstrzygnięcie cechuje rażąca dowolność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn.,Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być jednocześnie niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, o czym stanowi art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy na mocy art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym przytoczonego art. 38 ust. 1 tej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca zdecydował, iż warunkiem przyznania beneficjentowi tej formy pomocy w postaci zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a nadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia, wymienionych jedynie przykładowo. Co do zasady, więc przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ pomocy społecznej do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu, i to względnemu, pozostawiona jest wysokość tego świadczenia, poprzez ustawowo przewidzianą możliwość jej określenia między wskazanym w przepisach maksimum i minimum, a także okres jego pobierania. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia ustawowe kryteria warunkujące przyznanie zasiłku okresowego i pod tym względem dokonane przez organy orzekające ustalenia nie budzą wątpliwości. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania tego świadczenia w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku okresowego organ pomocy społecznej zobowiązany jest kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy, o których mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy. Nie może zatem zapominać, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), a także, że pomoc wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadającym godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy ( ust. 3 art. 3 ustawy o pomocy społecznej). Potrzeby osób i rodzin natomiast powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4 art. 3 ustawy o pomocy społecznej). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela co do zasady pogląd, że okoliczność związana z dużą liczbą beneficjentów legitymowanych do udzielenia pomocy z uwagi na spełnienie ustawowego kryterium, może powodować konieczność dokonywania przez organy selekcji podmiotów, przyznając pierwszeństwo przy jej udzielaniu tym, którzy tej pomocy najbardziej potrzebują ze względu na swoje położenie i w większym wymiarze niż inni. Wyrazem tego są właśnie zasady określone we wskazanych powyżej przepisach, zwłaszcza w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że wystarczającym jest samo odwołanie się przez organy orzekające do ogólnych zasad pomocy społecznej bez wskazania kryteriów i okoliczności, które legły u podstaw orzeczenia zasiłku w takiej, a nie innej wysokości. Podzielić w tym względzie należy więc stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedziane w wyroku z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; LEX nr 951468, zwracając uwagę organom, że w związku z tym, iż pomoc społeczna powinna być udzielana wszystkim osobom spełniającym kryteria ustawowe oraz, że z reguły jest ona ograniczona możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej, obowiązane są one ustalić przy tak dużej liczbie osób ubiegających się o pomoc, dodatkowe kryteria decydujące o przyznaniu pomocy, a w szczególności o przyznaniu jej w określonej wysokości w sytuacjach, w których działają w ramach tzw., uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organy przyznały skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości 160 zł miesięcznie na okres od 1 października 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. w wysokości jedynie o ok. 8 zł wyższej od minimalnej, dopuszczalnej przez ustawę. Organ I instancji w ogóle nie uzasadnił, co legło u podstaw przyznania skarżącemu zasiłku okresowego jedynie w tej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzestając na odwołaniu się do zasad ogólnych pomocy społecznej oraz podkreślając dużą liczbę beneficjentów pomocy społecznej, stwierdziło jedynie, że ośrodek – tj. organ I instancji - przyznając skarżącemu przedmiotowe świadczenia miał na względzie jego sytuację osobistą i zdrowotną. Żadnego jednakże stanowiska w tym względzie samo nie zaprezentowało w odniesieniu do sytuacji skarżącego. W kontekście tego przypomnieć należy, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), które stosuje organ kolegialny w toku postępowania odwoławczego zobowiązują Kolegium do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a nie tylko do kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji. Na tym polega bowiem istota zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Pod tym względem decyzja Kolegium jest wadliwa w stopniu skutkującym jej uchyleniem. Żaden z organów orzekających w tym przypadku nie wskazał zatem jakie konkretnie okoliczności przesądziły, że skarżącemu nie mogła być udzielona pomoc w wyższej niż 160,00 zł miesięcznie wysokości, tym bardziej, że w aktach administracyjnych zalegają dokumenty w postaci choćby kart informacyjnych z leczenia szpitalnego skarżącego (k. 72 akt administracyjnych), które niewątpliwie mogą rzutować na ocenę jego sytuacji zdrowotnej i życiowej zarazem. Niewystarczającym jest jedynie umotywowanie wysokości przyznanej pomocy ogólnikowym stwierdzeniem, że ośrodek miał na względzie sytuację zdrowotną skarżącego. Jeżeli bowiem sam organ I instancji w odniesieniu do ustalonego miesięcznego dochodu skarżącego napisał w uzasadnieniu swojej decyzji, że nie jest on wystarczający na zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb i przezwyciężenie długotrwałej i ciężkiej choroby, to być może istnieją okoliczności przemawiające za przyznaniem skarżącemu żądanego przez niego świadczenia w wyższej wysokości, których organy w procesie decyzyjnym nie uwzględniły, a powinny. Wobec powyższego, jeżeli sąd administracyjny dokonując kontroli decyzji w pełni uznaniowych, czy też względnie uznaniowych jak w tym przypadku, bada kryteria, jakimi kierowały się organy przyznając ubiegającemu się pomoc finansową w określonej wysokości, to w tym zakresie oceniane decyzje nie poddają się kontroli. Odwołanie się, jak już zaznaczono, do ogólnych zasad pomocy społecznej w sytuacji, gdy ustawodawca nie określił sztywno wysokości zasiłku okresowego uznać należało za niewystarczające. Nie mogą bowiem ujść uwadze organom pomocy społecznej w procesie decyzyjnym, przy dokonywaniu miarkowania wysokości zasiłku, choćby przez pryzmat wskazanych zasad ogólnych, takie okoliczności, jak sytuacja życiowa, nie tylko materialna, ale i zdrowotna osoby ubiegającej się o pomoc, a więc jej choroba, jak w przypadku skarżącego, jego możliwości wykorzystania własnych uprawnień, zasobów w wyjściu z trudnej sytuacji życiowej. Brak wskazania tych dodatkowych kryteriów, czyni niemożliwym dokonanie oceny pod względem prawidłowości decyzji w aspekcie procesowym – spełnieniu wymogów stawianych organom przepisami postępowania administracyjnego – artykułów: 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. – które ograniczają swobodę działania organu w ramach uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.