III SA/Kr 102/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części, w jakiej formułuje warunek odmowy przyznania zasiłku okresowego "do czasu podjęcia pracy i uzyskania pierwszych dochodów", II. w pozostałej części skargę oddala. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 4 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2013.267 ; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzje nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie zasiłku okresowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach ustalonych przez organy : J. Ł. (dalej: skarżący) wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy o udzielenie pomocy finansowej na do czasu podjęcia pracy i uzyskania pierwszych dochodów. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Na skutek odwołań skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Następnie na skutek skarg J. Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 305/14 uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że konieczne było, by organy starannie oznaczały przedmiot danego postępowania, a następnie w osnowie decyzji jednoznacznie wskazywały, którego wniosku dotyczy dana decyzja. Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił przyznania skarżącemu zasiłku okresowego do czasu podjęcia pracy i uzyskiwania pierwszych dochodów – z powodu niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz braku współpracy z pracownikiem socjalnym w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowe. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 23 października 2013 r. pracownik socjalny wraz z funkcjonariuszem Policji udali się do miejsca zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednakże skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu, wyrzucając pracownika socjalnego i uzasadniając swoją decyzję wyłączeniem pracownika od prowadzenia spraw. Burmistrz wskazał, że skarżący wielokrotnie wyłączał pracowników socjalnych, jednak zmiany pracowników nie dawały pożądanych efektów w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej skarżacego. Ponadto w trakcie obecności skarżącego w Ośrodku Pomocy Społecznej została mu przedstawiona możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w siedzibie Ośrodka przez innego pracownika socjalnego, na co również skarżący nie wyraził zgody. Burmistrz podkreślił, że skarżący został pouczony o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i mimo to nie zgodził się on na jego przeprowadzenie. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący od wielu lat jest klientem Ośrodka Pomocy Społecznej i dlatego organowi znana jest z urzędu sytuacja jego rodziny. Burmistrz wskazał, że skarżący stanowi wraz z matką dwuosobową rodzinę, która wspólnie mieszka i gospodaruje w budynku nr [...] w G. Natomiast sześcioosobowa rodzina skarżącego mieszka w oddzielnie wybudowanym domu i tam prowadzi własne gospodarstwo domowe odrębne od gospodarstwa skarżącego. Ponadto Burmistrz podkreślił, że skarżącemu przysługuje dożywotnia nieodpłatna służebność mieszkania wraz z matką, lecz nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z pozostałymi członkami rodziny. Organ zaznaczył, że skarżący od 1997 r. regularnie składa wnioski o pomoc finansową do czasu podjęcia pracy i uzyskania pierwszych dochodów, jednak od tego czasu nie zrobił nic, aby swoją niekorzystną sytuację zmienić, wykorzystując własne możliwości. Burmistrz ustalił, że źródłem utrzymania rodziny skarżącego jest renta matki wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 920,85 zł. Zatem dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium. Organ pierwszej instancji powołał się na zasady przyznawania zasiłku okresowego i stwierdził, że pomimo trudnej sytuacji rodziny skarżącego, nie było podstaw do przyznania zasiłku okresowego, ponieważ roszczeniowa i bierna postawa skarżącego sprowadzająca się do wysuwania wobec organu żądań udzielania pomocy ze środków społecznych, bez jednoznacznego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystywaniu własnych możliwości, jak również nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jednoznacznie wskazuje na brak woli współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący podniósł, że decyzja ta została wydana pomimo braku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skarżący zaprzeczył również, jakoby nie wykazywał woli współpracy z pracownikiem socjalnym. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nakładają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazuje na brak takiego współdziałania ze strony skarżącego. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że organ pomocy społecznej nie miał obowiązku ponownego przeprowadzania wywiadu środowiskowego, gdyż w wyroku z dnia 28 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie poczynił zastrzeżeń pod adresem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, toteż w mocy pozostały ustalenia faktyczne leżące u podstaw decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. Wtedy to jednak wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z uwagi na sprzeciw skarżącego. Kolegium zatem skonstatowało, że skoro skarżący nie umożliwia pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia takiego wywiadu i nie ma zamiaru w nim czynnie uczestniczyć, to organy pomocy społecznej nie mogą jednoznacznie ustalić zakresu niezbędnej pomocy i mają prawo odmówić jej udzielenia. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. J. Ł. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na powyższą decyzję, zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217 k.p.a., art. 240, art. 247 i art. 270 k.k., art. 56 – 65, art. 1 i art. 2 k.c., jak również art. 3, art. 8, art. 13 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i zobowiązania organów do naprawienia krzywdy wyrządzonej jemu i jego rodzinie. W ocenie skarżącego, organy rozpoznające jego sprawę dopuściły się czynów zabronionych, działając na szkodę skarżącego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269 ), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2012.270 , dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem w pierwszej kolejności Sąd zauważa, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U.2013.182 ze zm.; dalej: u.p.s.). Ocena legalności zaskarżonej decyzji musiała zatem uwzględniać fakt, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Nie bez znaczenia jest przy tym ta okoliczność, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie ww. sytuacjom, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Z tej to przyczyny brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło przyznania skarżącemu zasiłku okresowego, w związku z tym należy zauważyć również, że w myśl art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Istotne jest przy tym, że stosownie do art. 38 ust. 5 u.p.s. okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji musiała ponadto uwzględniać aktualny kontekst procesowy sprawy, a w szczególności okoliczność prowadzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego w ramach ponownego rozpoznania sprawy na skutek uchylenia decyzji nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 305/14. W wyroku tym polecono organom rozpoznającym sprawę skarżącego, by starannie oznaczyły przedmiot postępowania administracyjnego w treści decyzji administracyjnej. Sąd nie odniósł się jednocześnie do meritum sprawy mimo , że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej formułuje warunek odmowy przyznania zasiłku okresowego "do czasu podjęcia pracy i uzyskania pierwszych dochodów" narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Jak już bowiem wskazano powyżej, stosownie do art. 38 ust. 5 u.p.s. okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Z przepisu tego wynika zatem, że ustalenie okresu zasiłku okresowego jest rzeczą organu wyłącznie w sytuacji, w której taki zasiłek przyznaje. Oznacza to, że wydając decyzję negatywną organ nie ma podstaw do określenia okresu (długości) zasiłku okresowego. W takiej bowiem sytuacji ten zasiłek nie jest przyznawany i z perspektywy przepisów o pomocy społecznej bez znaczenia pozostaje okres, na jaki zasiłek nie został przyznany. W ocenie Sądu, umieszczenie zacytowanego fragmentu sentencji decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem art. 38 ust. 5 u.p.s. nie może być usprawiedliwione treścią art. 153 p.p.s.a. i związanym z nim związaniem organu wskazaniami sądu administracyjnego co do dalszego postępowania. Rozpoznając sprawę na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 305/14, organy pomocy społecznej miały co prawda obowiązek realizacji wskazań wyrażonych w uzasadnieniu tego wyroku, ale obowiązek ten nie zwalniał organów z przestrzegania zasady praworządności i wydawania decyzji w sposób zapewniający skuteczność wszystkim adekwatnym normom prawa. Toteż organy powinny były – uwzględniając obowiązywanie art. 38 ust. 5 u.p.s. – sprecyzować przedmiot postępowania administracyjnego nie formułując warunku odmowy przyznania zasiłku okresowego lub okresu przyznania zasiłku okresowego, do czego – z wyżej podanych przyczyn – nie miały podstawy prawnej. Z tych przyczyn Sąd stwierdzając naruszenie art. 38 ust. 5 u.p.s. uchylił zaskarżoną decyzję w opisanej wyżej części w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Z kolei w oparciu o art. 135 p.p.s.a. środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na tożsamość stwierdzonego naruszenia prawa i dla końcowego załatwienia sprawy. Rzeczą organu pierwszej instancji będzie obecnie wydanie decyzji, która jednoznacznie i zgodnie z ww. kryteriami określi przedmiot sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, stwierdzone wyżej naruszenie przepisów prawa materialnego, choć miało wpływ na wynik sprawy, to jednak nie przeczy kierunkowi zaskarżonej decyzji. Istotnie bowiem, z uwagi na treść art. 11 ust. 2 u.p.s. zasadnie organy odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku okresowego, którego skarżący domagał się w związku z brakiem zatrudnienia i stałych dochodów. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje m.in. osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", jak również rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Należy już w tym miejscu wyjaśnić, że przez "rodzinę" ustawodawca rozumie osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 u.p.s.). Istotne jest przy tym również, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przystąpiły do rozpatrywania podania skarżącego, poczynając od ustalenia jego rzeczywistej sytuacji rodzinnej i finansowej. W pierwszej kolejności ustalono zatem, czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, czy też jego sytuacja życiowa wskazuje, że pozostaje w rodzinie. Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto, że skarżący pozostaje w faktycznym związku, wspólnie zamieszkuje i gospodaruje wyłącznie ze swoją matką. W orzecznictwie wskazuje się, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 801/13, LEX nr 1497298). Okoliczność ta została spełniona w odniesieniu do sytuacji skarżącego, gdyż nie uzyskuje on dochodów, a utrzymuje się z renty i dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez matkę skarżącego. Ponadto skarżący – czego nie kwestionuje – wspólnie zamieszkuje i gospodaruje ze swoją matką, z którą w oczywisty sposób jest spokrewniony. Wspólne gospodarowanie oznacza przy tym, że skarżący dzieli lokal mieszkalny w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 618/13, LEX nr 1518089). Sąd zauważa przy tym, że istotnie w potocznym rozumieniu pojęcia "rodzina" mieści się również brat skarżącego oraz jego dzieci, czy małżonka. Niemniej jednak w kontrolowanej sprawie, organy orzekając na podstawie przepisów u.p.s. były zobowiązane do takiego rozumienia spornego pojęcia, jakie wyznacza art. 6 pkt 14 u.p.s., a zatem za rodzinę – na potrzeby ustalania świadczeń pomocy społecznej – organy kwalifikowały "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Tymczasem wskazywani przez skarżącego krewni nie należą do rodziny w przytoczonym wyżej znaczeniu. Są to jedynie osoby spokrewnione ze skarżącym, jednak niepozostające z nim w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące czy też gospodarujące. Ustaliwszy zatem zgodnie z prawem, że skarżący pozostaje w dwuosobowej rodzinie organy wskazały, że na dochód tej rodziny składają się wyłącznie świadczenia w postaci renty i dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez matkę skarżącego w łącznej kwocie 920,85 zł (460,43 zł na osobę). Skarżący nie kwestionował przy tym w skardze prawidłowości ustaleń organów w zakresie dochodu jego rodziny. Tymczasem jak wskazano wyżej, kwota ta przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (456 zł) i w naturalny sposób przekracza również kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny (iloczyn kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i liczby członków rodziny – 912 zł). Wartości te wynikają z § 1 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823). Zatem, skoro sytuacja finansowa skarżącego wskazuje, że przekracza on kryterium dochodowe, to nie mógł uzyskać oczekiwanych świadczeń pomocy społecznej. Tę obiektywną przyczynę wydania decyzji negatywnej dla skarżącego jedynie wzmacniała treść art. 11 ust. 2 u.p.s. i fakt, że skarżący wykazuje bierną i roszczeniową postawę względem instytucji pomocy społecznej. Sąd podziela również te ustalenia organów, zgodnie z którymi skarżący nie przejawia ani inicjatywy ani nawet woli przezwyciężania swoich trudności życiowych, traktując Ośrodek Pomocy Społecznej jako zastępcze źródło dochodów. Podsumowując kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza tę część, w jakiej sformułowano warunek odmowy przyznania zasiłku okresowego "do czasu podjęcia pracy i uzyskania pierwszych dochodów", Sąd stwierdza, że decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu w prawidłowy sposób postępowania administracyjnego, a ich kierunek odpowiada adekwatnym normom prawa materialnego. Nie są zatem uzasadnione – stawiane przez skarżącego – zarzuty naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 217 k.p.a., art. 240, art. 247 i art. 270 k.k., art. 56 – 65, art. 1 i art. 2 k.c., jak również art. 3, art. 8, art. 13 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wobec powyższego skarga – w powyższym zakresie – podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Z tych przyczyn, orzeczono, jak w sentencji.