III SA/Kr 102/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie S WSA Elżbieta Czarny – Drożdżejko S WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Ponownie wydaną decyzją z [...] 2021 r., znak: [...], Burmistrz Gminy C odmówił D. L. (dalej: skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem C. L. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niepełnosprawność ojca skarżącego powstała po ukończeniu 25 roku życia. Organ I instancji nie zgodził się przy tym z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w decyzji 18 sierpnia 2021 r., a odnoszącymi do mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2020 r., sygn. K 38/13. Uznał bowiem, że wskazania organu odwoławczego nie są wiążące i nie mogą narzucać merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ I instancji wskazał, że skarżący nie złożył oświadczenia odnośnie zakresu prac jakie wykonywał dotychczas w gospodarstwie rolnym. Stwierdził też, że czynności jakie skarżący wykonuje w związku z opieką nad ojcem są czynnościami "typowo codziennymi", a nie czynnościami "typowo pielęgnacyjnymi". W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) – dalej "u.ś.r." i powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Skarżący podniósł nadto zarzut naruszenia art. 6, art. 8, art.9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2052) – dalej k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 8 listopada 2021 r., znak: [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem Kolegium, pomimo dokonania przez organ I instancji nieprawidłowej – tj. bez uwzględnienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zawartego w wyroku sygn. K 38/13, wykładni art. 17 ust. 1 b u.ś.r., decyzja odpowiadała prawu. Z akt sprawy nie wynikało, aby ojciec skarżącego był osobą całkowicie niesamodzielną, leżącą. Natomiast opieka skarżącego, w przeważającym zakresie sprowadzała się do typowych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, co, w ocenie Kolegium, nie wykluczało podjęcia pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącego chociażby w niewielkim zakresie. Kolegium ustaliło, że ojciec skarżącego, ur. 2 marca 1941 r., legitymował się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 19 listopada 2019 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od 25 września 2019 r. Skarżący z kolei oświadczył, że z dniem 1 czerwca 2018 r. zaprzestał prowadzenia bądź pracy w gospodarstwie rolnym. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że ojciec skarżącego pozostaje w stałym leczeniu okulistycznym i ortopedycznym, cierpi z powodu nadciśnienia tętniczego, miażdżycy, przerostu prostaty, a ponadto ma tętniaka mózgu. Ostatnio jego stan uległ pogorszeniu. Ma problemy z poruszaniem się. Przy wszystkich podstawowych czynnościach życiowych potrzebuje pomocy drugiej osoby. Taką pomoc i opiekę sprawuje skarżący, który mieszka razem z ojcem. W piśmie z 31 sierpnia 2021 r. pełnomocniczka skarżącego oświadczyła, że gospodarstwem rolnym zajmuje się kuzyn skarżącego – S. W. na podstawie ustanej umowy. Skarżący sprawuje natomiast stałą oraz całodobową opiekę nad ojcem. Jest to opieka 24 godziny na dobę, 7 dni w tygodniu. Skarżący pomaga ojcu przy wszelkich czynnościach codziennych ze względu na schorzenia. Jest to pomoc przy toalecie, kąpieli oraz codziennej pielęgnacji. Skarżący gotuje oraz podaje ojcu posiłki. Ojciec skarżącego wymaga asekuracji przy przemieszczaniu się po mieszkaniu, jak i poza nim, ze względu na częste zawroty głowy. Skarżący zajmuje się wszelkimi czynnościami codziennymi, tj. praniem, sprzątaniem i gotowaniem, i pozostaje w pełnej dyspozycji. Pełnomocniczka wskazała też, że ojciec skarżącego jest po dwóch udarach oraz poważnej operacji neurochirurgicznej. Skarżący bierze czynny udział w leczeniu ojca, umawia wizyty lekarskie oraz jeździ na nie wraz z ojcem, nadto regularnie dokonuje pomiaru ciśnienia ojcu z uwagi na to, że ma on nadciśnienie. Ponadto ojciec skarżącego choruje również na Alzheimera. W związku z tym schorzeniem skarżący kontroluje regularnie zachowanie ojca. Do akt sprawy dołączono również pismo KRUS Placówka Terenowa w T z 30 sierpnia 2021 r. informujące, że skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników od 15 września 1995 r. do 31 maja 2018 r. z mocy ustawy jako rolnik, od 1 czerwca 2018 r. do 18 stycznia 2019 r. – na wniosek jako pobierający świadczenie opiekuńcze, od 19 stycznia 2019 r. do 31 października 2019 r. z mocy ustawy jako rolnik, a od 1 listopada 2019 r. ponownie jako pobierający świadczenie opiekuńcze. Kolegium wskazało, że sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynikało bezsprzecznie, że ociec skarżącego był niezdolny do samodzielnej egzystencji, to nie sposób jednak było przyjąć, aby skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się ojcem, rzeczywiście nie mógł podjąć jakichkolwiek prac w gospodarstwie rolnym. Kolegium podkreśliło, że rolnik przy właściwej organizacji pracy może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przez: – błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad ojcem podczas gdy taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej ww. przepisu, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad ojcem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ poczynił ustalenia w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że opieka nad ojcem zajmuje znaczną część dnia skarżącego. Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał też, ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Natomiast warunek całodobowej opieki jest związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Zdaniem skarżącego decyzja Kolegium jest sprzeczna z zasadami państwa prawa. Całokształt sytuacji związanej ze sprawowaniem opieki nad ojcem przez skarżącego, nie powinien budzić wątpliwości organu, że przedstawiona i udowodniona przez skarżącego sytuacja, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący podał też, że zastosowanie w sprawie przez organ wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis u.ś.r. W sytuacjach bowiem, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winien był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ organy w sposób prawidłowy uznały, że nie istniał związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a zakresem i charakterem czynności opiekuńczych w stosunku do ojca skarżącego. Istotny dla sprawy jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny od ustalenia, że osoby te "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki". W rozpoznawanej sprawie stan zdrowia ojca skarżącego opisywany we wniosku o przyznanie świadczenia i w późniejszych pismach pełnomocniczki nie był tego rodzaju, aby zasadne były twierdzenia, że skarżący zmuszony był zrezygnować z prowadzonej dotychczas działalności rolniczej. Niewątpliwie ojciec skarżącego był osobą w podeszłym wieku; posiadającą liczne schorzenia, poruszającą się z trudem. Niemniej jednak skoro pełnomocniczka skarżącego wskazywała, że pomoc skarżącego polega na pomaganiu ojcu przy czynnościach codziennych; przy toalecie, kąpieli oraz codziennej pielęgnacji; gotowaniu posiłków; praniu i sprzątaniu; umawianiu wizyt lekarskich i mierzeniu ciśnienia – to wszystkie te czynności mogły być wykonywane przed rozpoczęciem lub po zakończeniu prac w gospodarstwie rolnym. Praca we własnym gospodarstwie rolnym nie wymaga ciągłego, ośmiogodzinnego zaangażowania, a wręcz odwrotnie – uzależnienie od warunków pogodowych pracy na roli, pozwala na poświęcenie części wolnego czasu osobom najbliższym wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. System świadczeń pielęgnacyjnych został przy tym ukształtowany przez ustawodawcę w ten sposób, aby umożliwić wykonywanie obowiązków alimentacyjnych w postaci sprawowania opieki nad najbliższymi w sytuacji gdy nie jest możliwe do pogodzenia jednocześnie: sprawowanie opieki i uzyskiwanie dochodów z pracy. Sąd uznał, że zasadnie Kolegium wskazywało na brak związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a zakresem i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Systemowo zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wsparcie publiczne w postaci świadczenia pielęgnacyjnego pomyślane zostało przez ustawodawcę jako rekompensata za konieczną rezygnację z uzyskiwania dochodów (pracy zarobkowej) przez osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Sąd podkreśla, że organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Oznacza to, że organ w toku postępowania o wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne ustala, jaki jest zakres koniecznej (konkretnie w danym przypadku) opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc w jakim zakresie osoba niepełnoprawna radzi sobie sama, bądź korzysta z pomocy innych osób bliskich. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczające do przyznania takiego świadczenia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego każdej osobie posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnoprawności, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wprost by tak stanowił. Ze wskazanego przepisu wynika, że posiadanie takiego orzeczenia to tylko jeden z warunków świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest ponadto wykazanie, że po pierwsze istnieje "konieczność" sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i po drugie, że jednocześnie ta "konieczność" wywołuje inną "konieczność", to jest rezygnację z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia (por. wyrok NSA z 6 maja 2022 r., I OSK 1472/21 i powołane tam orzecznictwo). Słusznie też organy zauważały, że opis czynności opiekuńczych jakie miał wykonywać skarżący nie uzasadnia jego twierdzeń o niemożności chociażby potencjalnego podjęcia zatrudnienia (zasadniczo skarżący nie osiągnął jeszcze wieku emerytalnego). W skardze poza cytowaniem orzeczeń nie zostały wskazane ani schorzenia ojca skarżącego, ani też nie wymieniono konkretnych czynności opiekuńczych, które miałyby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skutecznie wiec nie podważono oceny organów, że wymienione we wniosku i późniejszych pismach czynności opiekuńcze, były typowymi czynnościami, które członek rodziny mógł wykonywać poza czasem pracy zarobkowej. Znajdujący się w aktach sprawy opis czynności opiekuńczych (pomoc w kąpieli; podawaniu leków; ubieraniu; pranie; sprzątanie; spacery, wizyty u lekarza; robienie zakupów) zasadniczo odpowiada zakresowi typowej pomocy w życiu codziennym osób chorych i w podeszłym wieku. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 7 czerwca 2022 r., II SA/Po 779/21 przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) skargę oddalił.