III SA/Kr 1022/21

|Sygn. akt III SA/Kr 1022/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 listopada 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Tadeusz Kiełkowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 8 listopada 2021 r. skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie, na uchwałę XXV/271/2020 Rady Miejskiej w Skale, z dnia 29 października 2020 r. w sprawie określenia zasad organizowania pogrzebu przez Gminę Skałę oraz zwrotu wydatków poniesionych na, pokrycie kosztów pogrzebu, , , skargę oddala., Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę nr XXV/271/2020 Rady Gminy w Skale z dnia 29 października 2020 r. w sprawie określenia zasad organizowania pogrzebu przez Gminę Skała oraz zwrotu wydatków poniesionych na pokrycie kosztów pogrzebu. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876) w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r., o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1947) poprzez określenie w § 2 – kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę; naruszenie art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez uznanie w § 8 uchwały, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, podczas gdy uchwała nie mieściła się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając zarzuty Prokurator wyjaśnił, że w § 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w Skale ustaliła, że Gmina Skała organizuje pogrzeb osobom o nieustalonej tożsamości zmarłym na terenie Gminy, bezdomnym zmarłym na terenie Gminy, osobom samotnym nie objętym ubezpieczeniem emerytalno - rentowym, którzy nie posiadają osób bliskich lub zdolnych do zorganizowania pogrzebu. Natomiast ustawodawca określając w art. 44 ustawy o pomocy społecznej, materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy, wyznaczył jednocześnie granicę tego upoważnienia. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska na podstawie tego przepisu obowiązana była określić jedynie sposób sprawiania pogrzebu. Nie była natomiast uprawniona do określania kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków kiedy gmina zobowiązana jest do sprawiania pogrzebu. Rada gminy w żadnym wypadku nie miała również legitymacji do regulowania w uchwale kwestii zwrotu wydatków poniesionych na pokrycie kosztów pogrzebu. Opisane naruszenia miały charakter istotnych naruszeń, bowiem wkraczały bez upoważnienia ustawowego w materię uregulowaną już normami ustawowymi art. 10 ust 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i art. 96 ust 3 ustawy o pomocy społecznej. Na koniec Prokurator zaznaczył, że w § 8 zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, uznając tym samym, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zaskarżony akt nie był natomiast prawem miejscowym ponieważ nie zawierał żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych wobec podmiotów zewnętrznych, a co za tym idzie nie podlegał publikacji w Dzienniku Urzędowym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie ewentualnie w przypadku uznania, że zarzuty w części lub w całości są zasadne, o stwierdzenie, że naruszenia nie maja charakteru naruszeń istotnych. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazywał, że należałoby rozróżnić czynność faktyczną pochówku (a więc złożenia ciała lub jego kremacji) od instytucji pogrzebu tj. ogółowi obrzędów towarzyszących pochówkowi. W konsekwencji skoro uchwała dotyczyła pogrzebu to nie można było interpretować, że wkraczała w prawa osób uprawnionych do pochówku. Dodatkowo pełnomocnik organu wskazywał, że zaskarżona uchwała nie została oparta jedynie o treść art. 44 ustawy o pomocy społecznej, ale znacznie szerzej wymienione podstawy tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a także art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 36 pkt 2 lit. f, art. 44, art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie więc z orzecznictwem naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany w skardze art. 44 ustawy o pomocy społecznej nie stanowił samodzielnej podstawy do wydania zaskarżonej uchwały. Podobnie w zakresie katalogu usług, o których mowa w art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, mieściło się sprawianie pogrzebu, co potwierdzał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 7 grudnia 2018 r., I SA/Op 260/18. Na koniec pełnomocnik organu wskazywał, że z uwagi na charakter zapisów uchwały – jest to jednak prawo miejscowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ wprawdzie zaskarżona uchwała nie była prawem miejscowym jednakże był to akt prawa wewnętrznie obowiązującego, skierowany bezpośrednio do jednostki działającej w ramach struktury jednostki samorządu terytorialnego. W zaskarżonej uchwale w żadnym z jej fragmentów nie użyto również określenia, że akt ten stanowi "prawo miejscowe", dlatego też faktyczna jego publikacja w Dzienniku Urzędowym nie mogła być przyczyną uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie określenia zasad organizowania pogrzebu oraz zwrotu wydatków poniesionych na pokrycie kosztów pogrzebu. Jako podstawę tej uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 36 pkt 2 lit. f, art. 44, art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Sąd uznał, że w istocie zaskarżona uchwała dotyczy funkcjonujących w gminie rozliczeń związanych z kosztami pomocy społecznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2016 r., I OSK 258/16 (wskazane orzeczenie zapadło w analogicznym sporze dlatego w znacznej mierze Sąd przytoczy zawartą w nim argumentację) zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty prawa wewnętrznego są do siebie zbliżone lub nawet tożsame pod względem podmiotowym (tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego) oraz przedmiotowym (obejmują potencjalnie cały zakres działania jednostek samorządu terytorialnego). Podstawową różnicą jest krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (por. M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013). Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa. Uchwały w sprawie sprawienia pogrzebu, jako że dotyczą realizacji obowiązku spoczywającego na gminie, skierowane są do organów gminy lub jednostek pozostających w strukturach gminy, tj. ośrodków pomocy społecznych, czyniąc je aktami prawa wewnętrznie obowiązującego, a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej gminy. Tego rodzaju akty nie zawierają zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, nie przyznają bowiem praw, ani nie nakładają obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. Jak wynika z art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Zgodnie natomiast z art. 44 powołanej ustawy sprawowanie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przywołany przepis nie wskazuje organu właściwego do dokonania takich ustaleń. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Stanowi on podstawę dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do organu gminy właściwego do realizacji zadań gminy określonych w przepisach prawa materialnego w sytuacji, w której ustawodawca nie wskazał expressis verbis właściwego organu (por. Ł. Złakowski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod. red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011). Jeżeli zatem dla rozstrzygnięcia danej sprawy stanowiącej zadanie gminy nie został wskazany inny organ, to należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a w razie ich braku oprzeć się na kategorii domniemania kompetencji rady gminy, gdyż może ona rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rada nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Zakresy przyznanych tym organom kompetencji są rozłączne, co oznacza, że kompetencje właściwe jednemu organowi nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o pomocy społecznej nie wskazują organu gminy właściwego dla ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu, to organem obowiązanym do dokonania ustaleń w tym zakresie jest rada gminy. Ustalenie sposobu sprawienia pogrzebu powinno mieć charakter ogólny i przybrać formę określonych zasad obowiązujących przy organizacji każdego pogrzebu przez gminę. Pozostaje to we właściwości rady gminy, zaś aktem z którego muszą wynikać wiążące organ pomocy społecznej ustalenia w zakresie sposobu sprawienia pogrzebu jest uchwała rady gminy (por. W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2013, tak też S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013). Sąd podkreśla, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały (por. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1262/08). Dodać też należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2003 r., P10/02 (OTK ZU 2003 r., nr 6A, poz. 62) uznał, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może mieć szerszy zakres, nie musi spełniać wymogu szczegółowości, ani zawierać wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego posiadają bowiem szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Prawo miejscowe nie ma na celu "wykonania ustawy", lecz realizuje to, co nakazano (bądź na co zezwolono) w upoważnieniu ustawowym. Akty prawa miejscowego wiążą erga omnes i ich adresatem może być każdy podmiot powiązany, ze względu na zaistniały stan faktyczny, z gminą w takim zakresie i w taki sposób, że uzasadnione jest wydanie na podstawie ustawy aktu prawa miejscowego, dla którego nie będzie on wyłącznym, jedynym adresatem. Wbrew literalnemu brzmieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji przyjmuje się, że w odróżnieniu od aktów prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa wewnętrznego mają charakter otwarty – organy wyliczone w tym przepisie (Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów) nie tworzą katalogu zamkniętego, stanowiąc jednie przykładową enumerację podmiotów wyposażonych w kompetencję wydawania aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (K. Działocha, art. 94, [w:] K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001). Oznacza to, że przedmiotową kompetencję można rozciągnąć na organy jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty prawa wewnętrznego są do siebie zbliżone, lub nawet tożsame pod względem podmiotowym (tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego) oraz przedmiotowym (obejmują potencjalnie cały zakres działania jednostek samorządu terytorialnego). Podstawową różnicą jest krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013). Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa. Co więcej, rację miał pełnomocnik organu, że skarżący Prokurator w sposób nieuprawniony zrównał czynności sprawienia pogrzebu z ustaleniem sposobu sprawienia pogrzebu. Czynność sprawienia pogrzebu, która jest realizowana przez jednostkę podległą organowi wykonawczemu gminy – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, to bez wątpienia czynność faktyczna, jednorazowe świadczenie z pomocy społecznej. Bezsprzecznie zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego (co było zresztą treścią jednego z zarzutów skarżącego Prokuratora), mogła więc kompleksowo regulować sposób sprawiania pogrzebu na terenie gminy. Sąd przyznaje, że wprawdzie treść § 8 uchwały najprawdopodobniej była wynikiem błędnego przekonania, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ale też literalna treść tej jednostki aktu prawnego ("Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego") w żadnym miejscu nie zawiera zapisu o "prawie miejscowym". Sąd uznał wiec, że i w tych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zaskarżony akt w sposób nie naruszający prawa określał moment wejścia w życie. Z tych to powodów Sąd uznał skargę za niezasadna i w całości ją oddalił na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.