III SA/Kr 1024/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 17.08.2006r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2006r. znak [...] stwierdzającą u J. J. brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego - wymienionej w poz. 22 wykazu chorób zawodowych w załączniku do w/w rozporządzenia. Organ I instancji uzasadniając decyzję powołał się na orzeczenia lekarskie Ośrodka Medycyny Pracy z [...] 2005r. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z [...] 2005r., w których znalazły się stwierdzenia, że wyniki badań nie dają podstaw do rozpoznania zespołu wibracyjnego, gdyż obraz radiologiczny układu kostno - stawowego nie wykazuje zmian odpowiadających następstwom oddziaływania drgań mechanicznych. U skarżącego występuje ponadto prawidłowy próg czucia wibracji i zmienne wyniki próby oziębieniowej. Organ wskazał również na brak potwierdzenia wykonywania przez skarżącego pracy związanej z długotrwałym narażeniem na wibrację . Organ odwoławczy przyjął natomiast, że decyzja I instancji została wydana przedwcześnie, bez dopełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jednocześnie wskazał, że organ ten winien zwrócić się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o dokonanie oceny narażenia zawodowego skarżącego na drgania mechaniczne w zakładach pracy: Przedsiębiorstwie Budownictwa [...] A i w Biurze Usług [....] B w K., sporządzić ponownie kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej pod kątem rozpatrywanej jednostki chorobowej, jak też zwrócić się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego o weryfikację stanowiska o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej z uwagi na bezpodstawne stwierdzenie, że "zespół wibracyjny z narażeniem na wibrację ogólną nie figuruje w obowiązującym wykazie chorób zawodowych". Wskazaną wyżej decyzję II instancji J. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Odnosząc się do stwierdzenia o przedwczesności wydania decyzji I instancji, podniósł, że w postępowaniu administracyjnym składał zażalenia i skargi, bądź to w kwestii zawieszenia postępowania bądź w kwestii wykonania właściwych badań hałasu i wibracji na stanowisku pracy. Te uwagi poparł stosowną dokumentacją, przykładowo umową o pracę czy informacją o warunkach zatrudnienia i uprawnieniach pracowniczych. Dodał, że dane zawarte w karcie oceny narażenia zawodowego są niezgodne z dokumentami. Organ I instancji pominął dowody przedłożone przez niego w sprawie, nie wykonano badań hałasu i wibracji a Instytut powielił wyniki badań OMP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o wadliwości postępowania organu I instancji, uzasadniającej uchylenie decyzji tego organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2007r., sygn. akt III SA/Kr 125/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy przepisy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz wykonawczego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP". Pytanie to Trybunał Konstytucyjny przyjął do rozpoznania pod sygnaturą P 23/07. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008r. nr 116, poz. 740. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że ani art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, ani jego pozostałe przepisy (w szczególności zawarte w art. 234-237K.p.) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów art. 7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983r. Nr 30, poz. 144, ze zm.), stanowiącego, że "Za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231 pkt 2 Kodeksu pracy" (obecnie art. 237 § 1 pkt 2 K.p.). Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. W związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 października 2008r. sygn. akt III SA/Kr 1216/06 podjął zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie strony skarżącej stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) , jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz, że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej strony skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w/w przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Powstaje zatem pytanie jakie skutki wywołało tego rodzaju rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w kontekście aktualnie rozpatrywanej sprawy, będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wiadomo przedmiotem pytania prawnego Sądu jest ocena konstytucyjności zaskarżonego przepisu, kształtującego obowiązek strony, po to, by następnie Sąd ten mógł orzec o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r., P. 7/2000, OTK ZU 2002/2A poz. 13). Zadaniem sądu administracyjnego jest wyczerpująca ocena prawna zaskarżonej decyzji, a więc ustalenie czy również po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego zaskarżona decyzja ma pozostać w obrocie prawnym. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z Konstytucją RP, to obowiązkiem sądu administracyjnego jest wskazanie i tej okoliczności, mogącej być przesłanką późniejszego wniosku strony o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145a kpa), co stanowi podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 litera b p.p.s.a. Należy bowiem przyjąć, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją kontrolowanej normy umożliwia sądom odstąpienie od zasad wyznaczanych przez reguły determinujące datę, na którą określa się stan prawny miarodajny dla orzekania. Ta autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje swoją podstawę w art. 8 Konstytucji, będąc wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji poprzez kierowanie się wykładnią zgodną z Konstytucją. Byłoby nielogiczne, gdyby dopuszczając w celu przywrócenia stanu konstytucyjności możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca dopuszczał dalsze naruszanie Konstytucji na przyszłość, przez bezwzględny nakaz dalszego stosowania przepisu już uznanego za niekonstytucyjny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r., sygn. akt K 8/07; także wyrok TK z 23 października 2007, P 28/07, OTK-A 2007, nr 9, poz. 106). Wręcz przeciwnie, art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji zezwala na obowiązywanie niekonstytucyjnego aktu prawnego tylko wyjątkowo, regułą bowiem jest jego nieobowiązywanie, a więc niestosowanie, a "ocena sytuacji i wybór środka naprawczego, który należy w tym względzie zastosować, należy do organu stosującego prawo" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r., sygn. akt K 8/07"). Z chwilą orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, obalone zostało domniemanie konstytucyjności tych przepisów. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie ma logicznych przesłanek uzasadniających zakończenie tego postępowania na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, a następnie wznawianie postępowania zakończonego w ten sposób. Wydaje się, że obowiązywania aktu nie powinno się utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania (por. J. Trzciński, "Glosa do wyroku TK P 10/07, ZNSA 2008, nr 1), a stosowanie przez sąd przepisu, który orzeczeniem TK, ostatecznym i powszechnie obowiązującym, został uznany za niezgodny z Konstytucją, nawet gdy TK odroczył utratę jego mocy obowiązującej, kłóciłoby się z logiką stosowania prawa. Argumentem przemawiającym za wstecznym działaniem orzeczenia Trybunału jest więc funkcjonalność prawa - dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przyjąć zatem należy obowiązywanie w Konstytucji tzw. supernormy intertemporalnej przełamującej ogólne zasady prawa międzyczasowego. Zgodnie z nią przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany w przyszłości, nawet jeśli za jego stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, "Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności", PiP 2008, z. 5, s. 31-32). W przypadku derogacji przepisu dokonanej przez TK nie ma więc zastosowania zasada tempus regit actum, ze względu na pozbawienie tego przepisu domniemania jego konstytucyjności. Za niestosowaniem niekonstytucyjnego przepisu przemawiają także argumenty dotyczące ochrony praw jednostki oraz ekonomiki procesowej. Trudno bowiem byłoby uznać za zgodne z zasadą ekonomiki procesowej zawieszenie postępowania przed sądem i oczekiwanie na wykonanie wyroku TK przez ustawodawcę, skoro to wykonanie może trwać bardzo długo. A zatem należy przyjąć, że w odniesieniu do sądów administracyjnych skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji w sprawie, może być uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia TK przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Pogląd taki jest zgodny z wyrażanym w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2007r., I OSK 1030/06; także wyrok NSA z 23 lutego 2006r., II OSK 1403/05, NSA z 31 stycznia 2008r., II OSK 1599/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec spraw będących w toku sąd administracyjny ma zatem możliwość dokonania oceny rozpatrywanej sprawy z punktu widzenia ochrony praw jednostki i uniknięcia absurdalnych sytuacji, kiedy sąd zadając pytanie prawne orzekałby według niekonstytucyjnych przepisów tylko po to, by następnie strona wniosła o wznowienie postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnego przepisu. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie bowiem w niniejszej sprawie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uwzględnia sytuację strony skarżącego, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową, a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia (ściślej ujmując- rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych dokonana na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W sytuacji gdy okazało się, że strona skarżąca cierpi na chorobę, która nie została uznana za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia, należy odmówić zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia, a sprawa dotycząca orzekania o istnieniu u strony skarżącej choroby zawodowej powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. W rozpatrywanej sprawie Sąd mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.