III SA/Kr 1025/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 31 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój na uchwałę Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 29 marca 2006 r. Nr XL/302/06 w przedmiocie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska Rabka-Zdrój postanawia: skargę odrzucić Rada Miasta Rabka-Zdrój uchwałą z dnia 29 marca 2006 r. Nr XL/3 02/06 uchwaliła tymczasowy statut uzdrowiska Rabka-Zdrój. Uchwała ta zawiera załącznik określający tymczasowy statut Uzdrowiska, a z kolej załącznik ten zawiera trzy dodatkowe załączniki obejmujące wykaz zakładów lecznictwa uzdrowiskowego, wykaz pomników przyrody na obszarze uzdrowiska oraz mapę stref uzdrowiskowych. Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wniósł na tą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została sporządzona w dniu 18 kwietnia 2006 r. W skardze skarżący Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój zażądał stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 29 marca 2006 r. Nr XL/302/06 w sprawie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska Rabka-Zdrój lub podjęcia działań prawnych w trybie nadzoru zmierzających do usunięcia skutków naruszenia prawa spowodowanego ww. uchwałą. Skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała w rażący sposób narusza przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych w ten sposób, że uchwalono poprawki do przygotowanego opracowania tymczasowego statutu uzdrowiska, które naruszają interesy prawne mieszkańców uzdrowiska oraz kuracjuszy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych maksymalny termin do uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska upływał 2.04.2006 r. Rada Miasta Rabka-Zdrój była zobowiązana do powołania Komisji Uzdrowiskowej opiniującej opracowywany projekt tymczasowego statutu uzdrowiska przez jego uchwaleniem. Takiej Komisji Rada Miasta Rabka-Zdrój nie powołała. W takiej sytuacji Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój podjął działania nakierowane na powołanie składu Komisji Uzdrowiskowej i opracowanie treści tymczasowego statutu uzdrowiska. Skarżący zarzuca, że radni Rady Miasta uaktywnili się dopiero na sesji Rady w dniu 29 marca 2006 r., kiedy to dokonano znaczących zmian w przygotowanym projekcie tymczasowego statutu uzdrowiska, naruszających obowiązujące prawo. Rada Miasta Rabka-Zdrój podjęła działania na szkodę jej mieszkańców. Uchwalone zmiany w projekcie tymczasowego statutu uzdrowiska polegają na likwidacji całej strefy "A" w rejonie Grzebienia i Bani o powierzchni ok. 109 ha, obejmującej liczne zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i znaczne rezerwy pod przyszły rozwój bazy uzdrowiska, co spowoduje brak spełnienia minimalnych wymogów w zakresie udziału terenów zielonych. Skala likwidacji strefy "A" powoduje zagrożenie funkcji uzdrowiskowej Gminy. Zlikwidowano w znaczącym zakresie strefę "B" o powierzchni ok. 1720 ha, co również może przyczynić się do braku spełnienia wymogów w zakresie posiadania minimalnych udziałów terenów zielonych. Zmiana polega również na wprowadzeniu strefy "C" bezpośrednio przylegającej do strefy "A" co jest niezgodne z warunkami zawartymi w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. W ocenie skarżącego utrzymanie rezerw terenowych było jednym z kluczowych zagadnień w trakcie opracowywania projektu tymczasowego statutu uzdrowiska. Zaskarżona uchwała nakierowana jest na ochronę indywidualnych interesów określonych osób fizycznych i nie służy społeczności, stanowiąc tym samym zagrożenie dla funkcji uzdrowiskowej Gminy Rabka-Zdrój. Uchwała ta może dodatkowo spowodować konieczność wypłaty odszkodowań, osłabić konkurencyjność pensjonatów znajdujących się w dotychczasowej strefie "A" i przyczynić się do upadku części spółki akcyjnej "U." S.A., sanatorium "C." i innych zakładów prowadzących działalność leczniczą na tym terenie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rabka-Zdrój wniosła o jej odrzucenie lub ewentualnie ojej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że skargę wniesiono z naruszeniem art. 54 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym a to dlatego, że nie wezwano Radę Miasta Rabka-Zdrój do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do Sądu. Termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg dopiero od upływu 2-miesięcznego terminu przewidzianego na rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stąd w przypadku nie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarga może być wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego dopiero po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia Radzie takiego wezwania. Ponadto wezwanie do usunięcia naruszenia prawa można było wnieść tylko wtedy, gdyby zaskarżona uchwała została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W tej sprawie skargę wniesiono zanim opublikowano przedmiotowa uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Rada Miasta Rabka-Zdrój zarzuciła ponadto, iż w skardze nie wskazano, na czym ma polegać naruszenie interesu prawnego skarżącego. Skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, a tym samym zasadnym jest oddalenie skargi. Interes prawny ma mieć charakter bezpośrednio, konkretny i realny w stosunku do skarżącego, ukształtowany na podstawie przepisów prawa materialnego. W tej sprawie nie został naruszony żaden przepis prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny skarżącego. Nie poparte zostało żadnymi dowodowymi zawarte w skardze twierdzenie, że uchwała Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 29 marca 2006 r. Nr XL/302/06 w sprawie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska Rabka-Zdrój działa na szkodę mieszkańców Gminy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, dotyczących nieprawidłowego ustalenia stref A, B i C, Rada Miasta Rabka-Zdrój wyjaśniła, że skarżący nie wykazał również w tym zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego. Komisja Uzdrowiskowa powinna być powołana dopiero po uchwaleniu tymczasowego statutu uzdrowiska, a powołanie tej komisji przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój stanowiło naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, póz. 1269). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie skarżący Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 29 marca 2006 r. Nr XL/302/06 w sprawie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska Rabka-Zdrój. Skargę ta wniesiono w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, póz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia -zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dokonując wykładni przytoczonego przepisu należy wskazać, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: podjęcie uchwały lub zarządzenia przez organ gminy, naruszenie interesu prawnego bądź obowiązku skarżącego w drodze uchwały (zarządzenia) organu gminy, objęcie treścią uchwały lub zarządzenia organu gminy sprawy z zakresu administracji publicznej, bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Skargę wniósł Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój występując jako organ wykonawczy Gminy Rabka-Zdrój. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi legitymację dla mieszkańców gminy do wniesienia skargi na uchwały organu stanowiącego. W oparciu o ten artykuł wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może samodzielnie wnieść skargi na uchwałę rady gminy, jest on bowiem organem wykonawczyni gminy i na zewnątrz zawsze występuje w imieniu gminy. Gmina zaś nie jest legitymowana do wnoszenia skargi na uchwałę własnego organu, jakim jest jej rada. Taka zaś sytuacja ma miejsce w tej sprawie, w której Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Rabka-Zdrój. Osoba piastująca stanowisko organu wykonawczego i działająca jako ten organ na zewnątrz występuje tylko w imieniu gminy, a nie w imieniu własnym. Stąd skarga byłaby dopuszczalna tylko wtedy, gdyby osoba piastująca stanowisko organu wykonawczego gminy wniosła ją w imieniu własnym. W tej jednak sprawie skarga została wniesiona przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój. Przyjęcie za dopuszczalnym wniesienie w tej sprawie skargi spowodowałoby powstanie sporu między dwoma organami tej samej Gminy, z których skarżący (Burmistrz) jest podporządkowany stronie przeciwnej (Radzie Miasta). Taka sytuacja nie jest dopuszczalna. Tym samym skarga Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój podlega - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - odrzuceniu. W tej sprawie istnieje również inna przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym przed wniesieniem skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego, skarżący powinien wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa. W tym zakresie zasadnie podnosi Rada Miasta Rabka-Zdrój, że Burmistrz przed wniesieniem skargi nie wezwał organu stanowiącego Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi bez uprzedniego (bezskutecznego) wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia jest niedopuszczalne (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 1995r., sygn. akt III SA 1127/94, opub. w Pr. Gosp. 1995r., nr 11, póz. 21). Brak wezwania organu gminy, przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., stanowi - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. -kolej na przyczynę odrzucenia skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po stwierdzeniu zachodzenia przesłanek do odrzucenia skargi wniesionej w tej sprawie przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój na uchwałę Rady Miasta Rabka-Zdrój, uznał za niedopuszczalne orzekanie co do zasadności merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym należało orzec jak w sentencji postanowienia.